Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") przyznał M. S. zasiłek celowy w kwocie [...]zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu kurtki, spodni i obuwia zimowego oraz doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego i napełnienia butli gazem. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. S. (zwany dalej również "Skarżącym") wystąpił o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na doładowanie energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, dopełnienie butli gazem, zakupu kurtki, spodni i obuwia zimowego oraz środków czystości i higieny osobistej. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżący potwierdził swoje oczekiwania.
Organ I instancji ustalił, że Skarżący zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] marca 2016 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do [...] marca 2018 r. Jego dochodem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w październiku 2017 r. był zasiłek stały w pełnej przysługującej przepisami wysokości, tj. [...] zł.
Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalił średni miesięczny koszt zakupu energii wraz z kosztami licznika przedpłatowego na kwotę ok. [...] zł (na okoliczność ponoszonych kosztów doładowania licznika energii elektrycznej Skarżący nie przedstawił rachunku zakupu energii), doładowania butli gazowej na kwotę [...] zł. Organ zaznaczył, że Skarżący co miesiąc korzysta z dofinansowania do doładowania butli gazowej.
Organ wyjaśnił również, że w kwocie przyznanej pomocy nie uwzględniono potrzeby związanej z zakupem środków czystości i środków higieny osobistej, gdyż są to potrzeby o charakterze ciągłym i winny być zaspokojone z pomocy w formie zasiłku stałego.
W odwołaniu M. S. podniósł, że w decyzji organu I instancji nie wskazano jaką kwotę przyznano na zakup energii elektrycznej. Organ posiada dowód zakupu energii elektrycznej z [...] września 2017 r., co w uzasadnieniu pominięto. Zdaniem Skarżącego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr SKO–4110/17/18 na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z rodziną nie utrzymuje żadnych kontaktów. Utrzymuje się z pomocy społecznej. Nie pracuje, a jego dochód w miesiącu październiku 2017 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc stanowił zasiłek stały w wysokości [...] zł. wobec czego nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Nadal cierpi na niedowład prawej dłoni po złamanym nadgarstku pomimo jej rekonstrukcji i przebytych kilku rehabilitacjach.
Jak wskazało Kolegium wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Stąd też organ przyjąć powinien obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż potrzeby związane z zakupem środków czystości i środków higieny osobistej uznać należy za potrzeby o charakterze stałym, które winne być zaspokojone z pomocy w formie zasiłku stałego, a nie celowego. Ponadto Kolegium uznało, iż przyznane Skarżącemu wsparcia w postaci zasiłku celowego w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na zakup kurtki, spodni i obuwia zimowego oraz doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego i napełnienia butli gazem zostało przydzielone w sposób obiektywny i zgodny z przepisami prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. podniósł, że Kolegium nie odniosło się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz nie poczyniło własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniem organu, przedstawił rachunek za zakup energii elektrycznej. W decyzji nie wykazano również jakim budżetem dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w ostatnich 6 miesiącach. Kolegium wskazało, że Ośrodek Pomocy Społecznej posiada ograniczone możliwości finansowe jednak nie wskazał jakimi środkami dysponuje.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji organu I Instancji stwierdzono, że skarżący nie przedstawił dokumentów na okoliczność ponoszonych kosztów doładowania licznika energii elektrycznej, podczas gdy z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż "energia wg oświadczenia -[...] zł" (część IV pkt 12 Aktualizacja sytuacji), "z relacji strony wynika, że kwoty opłat za energię nie uległy zmianie, koszty wg załączonego do poprzedniego wniosku rachunku" (pkt. III Ocena sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego). Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby organ I Instancji zweryfikował powołany przez Skarżącego dowód w postaci rachunku dołączonego do wcześniejszego wniosku Skarżącego o przyznanie zasiłku. Oznacza to, że Organ I Instancji pominął zgłoszony przez Skarżącego dowód pomimo tego, że znajdował się w aktach sprawy prowadzonej przed tym organem w innej sprawie, a organ II Instancji nie uwzględnił tego uchybienia w decyzji wydanej w następstwie odwołania się Skarżącego.
Niezależnie od powyższego, organ I Instancji, poza wysokością kosztów doładowania licznika energii elektrycznej, nie ustalił wysokości pozostałych potrzeb Skarżącego w szczególności wysokości kosztów środków higieny osobistej ani kosztów zdrowotno-żywieniowej diety wątrobowej, o jakie wnioskował Skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r.
Fakt ograniczonych zasobów pieniężnych organów pomocy społecznej i brak możliwości przyznawania wszystkim wnioskodawcom zasiłków celowych w pełnej wysokości nie zwalnia organów administracyjnych od konieczności rzetelnego ustalenia wysokości potrzeb strony. Brak ustalenia tych kwestii spowodował, że organy I i II instancji nie miały podstaw do stwierdzenia w wydanych decyzjach, że "Skarżący powinien pokryć koszty środków higieny osobistej z otrzymywanego zasiłku stałego" oraz, że "z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej nie są w stanie zaspokoić potrzeb Skarżącego w całości". Możliwości płatnicze organu pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz być przedstawione w uzasadnieniu decyzji a "z uzasadnienia decyzji powinny jasno wynikać przesłanki przyznania świadczenia w określonej wysokości - co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca.
Dalej wskazano, że organ nie wskazał w jakiej kwocie przyznał środki pieniężne z przeznaczeniem na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego (można się wyłącznie domyślać, że jest to kwota [...]zł), nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił wniosku Skarżącego w całości w zakresie zawnioskowanej kwoty [...]zł na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego i nie przyznał kwoty [...]zł na ten cel oraz nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił wniosku Skarżącego w zakresie przyznania kosztów żywności na poczet zdrowotno-żywieniowej diety wątrobowej od miesiąca stycznia 2018 r. zgodnie z otrzymanym zaświadczeniem lekarskim.
Dodatkowo podniesiono, że Kolegium nie odniosło się do wniosku Skarżącego o wyłączenie pracownika organu I instancji R. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.).
Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą każdorazowo do organu rozstrzygającego sprawę. W art. 39 ust. 2 u.p.s. wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu.
Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.
Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.
Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym.
Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. M. S. zwrócił się o przyznanie pomocy poprzez przyznanie zasiłku celowego na: zakup energii do licznika przedpłatowego, dopełnienie butli z gazem, zakup ocieplanej kurtki na okres zimy oraz spodni i butów zimowych, zakup środków czystości i higieny osobistej, a także przyznanie diety wątrobowej od [...] stycznia 2018 r. zgodnie z zaświadczeniem lekarskim. Tymczasem treść rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta wskazuje, że organ orzekł o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie [...]zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu kurtki, spodni i obuwia zimowego oraz doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego i napełnienia butli gazem.
Dodatkowo w uzasadnieniu stwierdzono, że nie uwzględniono wniosku o przyznanie pomocy na zakup środków czystości i higieny osobistej bowiem są to potrzeby o charakterze stałym, które powinny być zaspokajane z pomocy z zasiłku stałego. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie odniosły się natomiast do wniosku w zakresie pomocy o przyznanie diety wątrobowej. Oznacza to, że wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony w całości. Ponadto w ocenie Sądu organy w sposób należyty nie uzasadniły z jakich powodów uznały, że zakup środków czystości oraz środków higieny osobistej nie może zostać uznany za niezbędną potrzebę. Samo stwierdzenie, iż potrzeby Skarżącego w tym zakresie powinny być zaspokajane z zasiłku stałego powoduje, że rozstrzygnięcia organów administracji mają charakter rozstrzygnięć arbitralnych, niepoddających się kontroli sadu administracyjnego. Już powyższe oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Dodatkowo wskazać trzeba, że organ nie uzasadnił dlaczego kwotę przyznaną w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. uznał za wystarczająca dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej Skarżącego. Nie jest bowiem wystarczające wyrażenie przez Kolegium poglądu, iż wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Wskazać trzeba, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Wobec ograniczonych możliwości zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, organ powinien udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Stąd też organ przyjąć powinien obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano jakimi kryteriami kierowały się organu uznając, iż przyznana pomoc jest wystarczająca. Z akt nie wynika również jaka jest sytuacja finansowa organu pomocy społecznej, jakie kwoty wydatkował na udzielenie pomocy w okresie wydawania decyzji oraz jakimi kwotami w tym okresie jeszcze dysponował. Z tego też powodu również w tym zakresie decyzji organów wydane w niniejszej sprawie wymykają się spod kontroli sądu administracyjnego.
Bez znaczenie w ocenie Sądu pozostaje podnoszona przez Skarżącego kwestia dotyczące stwierdzenia organu o nieprzedstawieniu rachunku za energię elektryczną. Organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania dowodowego uzyskał od ENERGA OBRÓT S.A. informacje o kwotach wydatkowanych przez M. S. na zakup energii elektrycznej.
Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie w pełni rozpoznać wniosek złożony przez Skarżącego w dniu [...] listopada 2017 r. Po rozpatrzeniu wniosku organ swoje stanowisko uzasadni w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśni przesłanki jakie decydowały o wysokości przyznanego świadczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.