Uzasadnienie
Rada Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej w skrócie: u.s.g.) podjęła dnia [...] marca 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie statutu sołectwa [...]. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] kwietnia 2014 r. pod pozycją [...].
Pismem z [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu;
- 2) art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie § 11 ust. 1 uchwały że: zebranie wiejskie jest ważne gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim;
- 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 21 ust 1 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa, podsołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne;
- 4) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę dołączono projekt uchwały z dnia [...] marca 2014 r. oraz uchwałę nr [...] Zebrania Wiejskiego sołectwa [...] z [...].01.2014 r. w sprawie zaopiniowania projektu Statutu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu nadesłano również protokół z zebrania mieszkańców Wsi [...] wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców.
W ocenie organu, twierdzenie, w oparciu o które sformułowany jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. jest błędne. Zanim przedmiotowa została podjęta, była ona przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Sołectwa [...] w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy [...] ([...]). Konsultacje przeprowadzone zostały dnia [...] stycznia 2014 roku w [...] i brali w nich udział mieszkańcy Sołectwa. Wbrew temu, co pisze skarżący, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że projektu nie poddano obowiązkowym konsultacjom z mieszkańcami. Z treści uchwały nie wynika też okoliczność przeciwna. W rzeczywistości trudno jest okoliczność tę wpisać w treść uchwały. Zwykle mowa jest o niej w uzasadnieniu do projektu uchwały, o które Skarżący do lokalnego prawodawcy przed złożeniem skargi nie wystąpił.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały, Rada Miasta i Gminy [...] stoi na stanowisku, że nie uzasadniają one konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ani też w części. Zdaniem organu, twierdzenie skargi, że § 11 ust. 1 i § 21 ust. 1 uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały jest wynikiem wyłącznie wybiórczej interpretacji przepisów Statutu, która prowadzi do wypaczenia treści normy w przepisach tych zawartej, a więc jest nieprawidłowa. Zarówno w § 11, jak i w § 21 zaskarżanej uchwały poza ust. 1 znajdują się również inne podjednostki redakcyjne, które Prokurator w swojej interpretacji całkowicie pominął. W ust. 2 każdego z tych przepisów zagadnienie kworum z ust. 1 uregulowane jest w taki sposób, że w przypadku braku w wyznaczonym terminie określonej liczby mieszkańców dane zebranie przeprowadza się po upływie pół godziny i wówczas Statut dla ważności nie przewiduje już żadnego kworum stanowiąc wprost, że jest ono ważne: "(...) bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu.".
Nie jest więc zasadne twierdzenie, że ważność zebrania uzależniona jest w zaskarżonym Statucie od osiągnięcia 20% kworum. Oczywistym jest, że przewidziana w Statucie półgodzinna przerwa w zebraniu ma na celu dodatkowe poinformowanie mieszkańców sołectwa o zebraniu i umożliwienie im stawiennictwa w przypadku, gdyby pierwotnie frekwencja była niska, a podejmowane na zebraniu zagadnienia miałyby być dla ogółu mieszkańców sołectwa istotne. Regulacja ta ma charakter wyłącznie organizacyjny i nie wchodzi w kolizję z żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
W ocenie Rady Miasta i Gminy [...] regulacja taka regulacja mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do stanowienia o organizacji danej jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1 u.s.g), a bardziej szczegółowo zasad wyborów organów tej jednostki oraz ich organizacji (art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g.). W świetle § 11 ust. 1 i 2 i § 21 ust. 1 i 2 Statutu nie jest więc zasadne przyjęcie, że dla ważności zebrania Statut zastrzega 20% kworum.
W ocenie organu zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w treści § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Biorąc pod uwagę § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 Statutu nie ulega wątpliwości, że nikt inny poza stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania w Sołectwie [...], zgodnie ze Statutem nie ma prawa wybierać Sołtysa, ani członków Rady Sołeckiej, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Norma prawna określona w tym przepisie nie została więc przez lokalnego prawodawcę naruszona, a ewentualne uchybienie można rozstrzygać jedynie w warstwie językowej. Nie uzasadnia to jednak wniosku o stwierdzenie jego nieważności ze względu na istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Rozstrzygnięcie zawisłego przed sądem sporu wymaga dokonania oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] w sprawie statutu sołectwa [...]
Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Art. 91 ust. 1 u.s.g. określa podstawy nieważności aktu organu gminy wskazując, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m. in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem pierwszym powołanego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle zaś art. 5 ust. 2 powołanego aktu, jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W świetle zaś art. 5a ust. 2 powołanego aktu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust.
- 7. Na tle przytoczonych przepisów wskazuje się, że ustawodawca przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne.
Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g.).
Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, ergo we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Uchwała określająca zasady oraz tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych może mieć charakter abstrakcyjny lub indywidualny. Uchwała abstrakcyjna powinna określać formę oraz zasady organizacji i przeprowadzania wszystkich konsultacji społecznych na terenie gminy. Uchwała indywidualna będzie regulować konkretne konsultacje przeprowadzane w określonym stanie faktycznym. [M. Augustyniak i R. Marchaj, art. 5(a). (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wolters Kluwer, 2016].
W doktrynie istnieje rozbieżność poglądów dotyczących zakresu obligatoryjnych konsultacji. Niemniej nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej czy tylko jej części, niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 652/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji.
Mając na uwadze, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół charakteru konsultacji przeprowadzonych przez organ gminy, podkreślić trzeba, że nie jest wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian (A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie..., op.cit.). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie.., op.cit.).
W ocenie Sądu przedłożone przez Radę Miasta i Gminy wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Z treści protokołu zebrania mieszkańców Wsi [...] z [...].01.2014 r. wynika, że na zebraniu było obecnych 19 osób. Tyle też osób podpisało się pod listą obecności z zebrania [...].01.2014 r. (k. 49-51 akt sąd.).
Tymczasem z ogólnodostępnych danych statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego, Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2011 roku wynika, że liczba ludności we wsi [...] w 2011 r. wynosiła [...] mieszkańców. Przy tak znaczącej nieobecności mieszkańców na spotkaniu wyborczym dowód poinformowania mieszkańców o przeprowadzeniu konsultacji społecznych podczas spotkania wyborczego był więc kluczowy.
Skoro Rada Miasta i Gminy [...] nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego poinformowanie mieszkańców Sołectwa [...] o zaplanowaniu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie projektu statutu sołectwa podczas zebrania w dniu [...].01.2014 r., nie można było uznać, aby przeprowadzone konsultacje miały rzeczywisty charakter.
Z protokołu zebrania wynika jedynie, że "Sołtys poinformował, iż przed zebraniem mieszkańców odbyło się spotkanie rady sołeckiej, na której omówiono zmiany w statucie, a rada zaakceptowała nowy statut". Nie jest też wystarczające zapoznanie mieszkańców z brzmieniem nowego statutu sołectwa [...] i omówienie najważniejszych zmian w statucie.
Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został udostępniony mieszkańcom Sołectwa [...], w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Tymczasem rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. Takich konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono.
Powyższa okoliczność stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i prowadzić musi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Stwierdzona nieważność istnieje przy tym bez względu na treść zaskarżonej uchwały, co w istocie czyni zbędnym rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Jednak z uwagi na fakt, że Rada wnosiła o oddalenie skargi, Sąd mając na uwadze dobro poprawnej legislacji samorządowej uznał, że zasadnym będzie esencjonalne odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów.
I tak na uwzględnienie częściowe zasługuje zarzut nadania w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu.
Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 8 ust. 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanej uchwale - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności w części § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.
Powyższe nie dotyczy natomiast procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym.
Sąd uznał również za uzasadniony zarzut dotyczący § 21 ust.1 statutu, uzależniający ważność zwołanych wyborów od obecności co najmniej 20% mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze (...).
Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało zapis statutu, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 20% uprawnionych mieszkańców sołectwa. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). Powyższe uwagi odnoszą się również do wprowadzenia w § 11 ust. 1 Statutu zapisu, że zebranie wiejskie jest ważne gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim.
Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.