Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W.odmówił przyznania E. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem, J.T..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę treść powyższego artykułu oraz fakt, że J. T.pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Od powyższej decyzji odwołała się E. T., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona opisała problemy zdrowotne swojego męża oraz wskazała na trudną sytuację materialną rodziny.
Decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującą w dacie składania wniosku, w przypadku osoby wymagającej opieki, która pozostawała w związku małżeńskim, wyłączone było prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę miała sprawować, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej.
W ocenie tut. Kolegium organ I instancji zgodnie z obowiązującymi go przepisami odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznając ją za osobę nieuprawnioną do jego przyznania. Jak wynika bowiem z akt sprawy osoba wymagająca opieki – J. T.pozostaje w związku małżeńskim z E. T., co w świetle przywołanych przepisów stanowi negatywną przesłanko do ustalenia na rzecz wnioskodawczym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Organ podniósł, że celem i zadaniem organów właściwych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie na podstawie przedłożonych wniosków i dokumentów, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania do jego otrzymania. Wykazanie przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne spełnienia wszystkich ustawowych kryteriów otrzymania świadczenia, obliguje organ do jego przyznania. Natomiast ich niespełnienie skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. T. podnosząc, że czuje się skrzywdzona podjętą decyzją. Skarżąca podkreśliła, że przewlekła choroba – stwardnienie rozsiane jej męża nie pozwala jej na podjęcie pracy. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że jej mąż choruje 12 lat, a od 5 lat jest całkowicie przykuty do łóżka, co powoduje że ona musi opiekować się nim 24 godziny na dobę. Skarżąca podkreśliła, że nie wyobraża sobie aby mogła zastawić męża pod opieką obcej osoby i podjąć pracę, a sytuację materialną ma trudną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta I Gminy W. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem.
Podstawą odmowy przyznania skarżącej powyższego świadczenia stanowił fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy (po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. Nr 205, poz. 1212) świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 61/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku).
Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny.
Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym.
Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP.
Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych.
Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dokonywane nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyniosły jedynie zmiany przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiające otrzymywania więcej niż jednego świadczenia pielęgnacyjnego w rodzinie. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a związku z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nadal nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być – w ocenie Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust.
1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.giov.pl).
W tym miejscu wskazać należy, że przyjęcie interpretacji powyższych przepisów prawnych, tak jak czynią to organy w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, w której osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, miałaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie – również niepełnosprawnej w znacznym stopniu – to jest drugiemu współmałżonkowi. Ponadto z mocy art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba w znacznym stopniu niepełnosprawności, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a taki obowiązek spoczywa na współmałżonkach, jest w ogóle wyłączona z grona osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
W tym miejscu wskazać należy, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność. Stanowisko, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, znalazło już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 7/09 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.giov.pl).
W wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 2249/12 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.giov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazuje zatem, że więź, która łączy współmałżonków obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra).
W wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 21/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się – w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego artykułu, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
W konsekwencji powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rozpoznając sprawę ponownie organ zbada w postępowaniu wyjaśniającym, czy skarżąca sprawuje deklarowaną opiekę nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 i tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zobowiązany jest zweryfikować wyjaśnienia strony skarżącej, a więc należy ustalić jaki charakter ma opieka skarżącej nad jej mężem i w jakim stopniu absorbuje ona skarżącą oraz jak wpływa na jej codzienne funkcjonowanie.
Poczynienie powyższych ustaleń pozwoli organowi na wydanie stosownej decyzji z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na fakt, iż decyzja odmawiająca przyznania przedmiotowego świadczenie nie podlega wykonaniu.