Uzasadnienie
Rada Miasta i Gminy Dolsk w dniu 26 marca 2014 r. na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami) podjęła uchwałę nr XLIII/300/14 w sprawie Statutu Sołectwa Księginki (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Statutem").
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Ś. zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Skarżący zarzucił naruszenie – art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") przez nadanie w § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu;
- – art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez przyjęcie w § 11 ust. 1 Uchwały, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim;
- – art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 21 ust. 1 Uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa, podsołtysa i rady sołeckiej, pomimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne;
- – art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że regulacja § 7 ust. 1 Uchwały, która przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencje do dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności także z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca, wskazując na uchwałodawczy charakter organu, jakim jest zebranie wiejskie, nie przyznał mu zatem prawa wyboru organów sołectwa.
Odnośnie § 11 ust. 1 Uchwały, Skarżący stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy w uchwale określającej statut sołectwa wymogu obecności minimum 20% uprawnionych do ważności zebrania. W ocenie Skarżącego u.s.g. nie wprowadza dla ważności zebrania żadnego kworum. Zatem każde zebranie, bez względu na frekwencję, będzie ważne. Powyższy przepis pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., gdyż wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności zebrania należy uznać za nieuprawnione.
Zdaniem Skarżącego postanowienie § 21 ust. 1 Uchwały zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g., gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej.
Nadto Uchwała istotnie narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej Uchwały – co wynika z jej treści – brak jest wzmianki, by zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o jej oddalenie, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1/ protokołu konsultacji wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców Sołectwa, 2/ projektu Uchwały, który był przedmiotem konsultacji wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu Burmistrz podniósł w szczególności, że twierdzenie, w oparciu o które sformułowany został zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., jest błędne. Zanim Uchwała została podjęta, była ona przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Sołectwa K. w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy Dolsk Nr XXV/149/05 z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy Dolsk (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 32, poz. 861). Konsultacje przeprowadzone zostały [...] stycznia 2014 r. w K. i brali w nich udział mieszkańcy Sołectwa K.. Wbrew temu, co pisze Skarżący, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że projektu nie poddano obowiązkowym konsultacjom z mieszkańcami; nie wynika też okoliczność przeciwna.
W rzeczywistości trudno jest okoliczność tę wpisać w treść uchwały. Zwykle mowa jest o niej w uzasadnieniu do projektu uchwały, o które Skarżący do lokalnego prawodawcy przed złożeniem skargi nie wystąpił.
Zdaniem Burmistrza zarzuty sformułowane wobec poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały nie uzasadniają konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości, ani też w części.
Twierdzenie skargi, że § 11 ust. 1 i § 21 ust. 1 Uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały jest wynikiem wyłącznie wybiórczej interpretacji przepisów Statutu, która prowadzi do wypaczenia treści normy w przepisach tych zawartej, a więc jest nieprawidłowa. Zarówno w § 11, jak i w § 21 Uchwały poza ust. 1 znajdują się również inne podjednostki redakcyjne, które Prokurator w swojej interpretacji całkowicie pominął. W ust. 2 każdego z tych przepisów zagadnienie kworum z ust. 1 uregulowane jest w taki sposób, że w przypadku braku w wyznaczonym terminie określonej liczby mieszkańców, dane zebranie przeprowadza się po upływie pół godziny i wówczas Statut dla ważności nie przewiduje już żadnego kworum, stanowiąc wprost, że jest ono ważne: "(...) bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu". Nie jest więc zasadne twierdzenie, że ważność zebrania uzależniona jest w zaskarżonym statucie od osiągnięcia 20% kworum.
Według organu oczywistym jest, że przewidziana w Statucie półgodzinna przerwa w zebraniu ma na celu dodatkowe poinformowanie mieszkańców sołectwa o zebraniu i umożliwienie im stawiennictwa w przypadku, gdyby pierwotnie frekwencja była niska, a podejmowane na zebraniu zagadnienia miałyby być dla ogółu mieszkańców sołectwa istotne. Regulacja ta ma charakter wyłącznie organizacyjny i nie wchodzi w kolizję z żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie organu regulacja taka mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do stanowienia o organizacji danej jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a bardziej szczegółowo: zasad wyborów organów tej jednostki oraz ich organizacji (art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g.). W świetle § 11 ust. 1 i 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 Statutu nie jest więc zasadne przyjęcie, że dla ważności zebrania Statut zastrzega 20% kworum.
Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w treści § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności Uchwały. Biorąc pod uwagę § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 Statutu, nie ulega wątpliwości, że nikt inny, poza stałymi mieszkańcami Sołectwa Księginki uprawnionymi do głosowania w tym sołectwie, zgodnie ze Statutem nie ma prawa wybierać Sołtysa, ani członków Rady Sołeckiej, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Norma prawna określona w tym przepisie nie została więc przez lokalnego prawodawcę naruszona, a ewentualne uchybienie można rozstrzygać jedynie w warstwie językowej. Nie uzasadnia to jednak wniosku o stwierdzenie jego nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna w części.
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy Dolsk wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Ś., na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XLIII/300/14 Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie Statutu Sołectwa Księginki. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 11 kwietnia 2014 r. (poz. 2360), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 44 Uchwały).
Z treści zarzutów i uzasadnienia skargi jasno wynika, że kwestionowanych przez Prokuratora jest tylko część postanowień Uchwały, a mianowicie w zakresie:
- a) w jakim w Uchwale przyznano Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały;
- b) określonego w § 11 ust. 1 Uchwały wymogu kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego;
- c) określonego w § 21 ust. 1 Uchwały wymogu kworum dla "ważności" wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.
Oprócz ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, Prokurator w skardze podniósł jeszcze zarzut o charakterze proceduralnym – braku przeprowadzenia przed podjęciem Uchwały wymaganych konsultacji społecznych – czego logiczną konsekwencją był wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd w konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. co do ww. materialnoprawnych zagadnień (lit. a) i przepisów (lit. b, c) oraz proceduralnego wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych – poddał Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.g.") – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Skarga Prokuratora jest zatem dopuszczalna.
Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.
Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.
Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".
Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).
Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144).
Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).
W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).
W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.
Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).
Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.
Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).
Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).
Przechodząc do oceny zarzutów Prokuratora, w pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii ustawowego wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych, z uwagi że związany z nim najdalej idący wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W myśl art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, przy czym zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji określa uchwała rady gminy (z zastrzeżeniem ust. 7, który wszakże nie dotyczy przedmiotu nin. sprawy). Jednym z takich "wypadków przewidzianych ustawą" jest sytuacja, gdy ma dojść do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy (tu: sołectwa). Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 u.s.g.: "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Jest przy tym jasne, że krąg osób objętych wymaganymi konsultacjami ogranicza się do mieszkańców gminy bezpośrednio zainteresowanych przedmiotem uchwały, tj. do mieszkańców danego sołectwa.
Prokurator zarzucił w skardze, że projekt Statutu nie został poddany przed jego uchwaleniem wymaganym konsultacjom. Z treści uzasadnienia skargi jasno wynika, że twierdzenie to zostało oparte wyłącznie na spostrzeżeniu, iż w treści podjętej Uchwały wyraźnie nie zaznaczono, że takie konsultacje miały miejsce.
Od razu należy zaznaczyć, że nie ma prawnego obowiązku zamieszczania wzmianki o przeprowadzonych konsultacjach w treści uchwały wprowadzającej statut sołectwa, aczkolwiek – nawiązując do stwierdzenia autora odpowiedzi na skargę, że "trudno jest okoliczność tę wpisać w treść uchwały" – wypada zauważyć, iż w praktyce taka wzmianka bywa dość często zamieszczana w części wstępnej takiej uchwały, z wykorzystaniem np. formuły: "Na podstawie [...], po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa [...], Rada Gminy [...] uchwala [...]".
Powyższy zarzut proceduralny okazał się nietrafny. Z przedstawionych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień oraz załączonych do niej kopii dokumentów jasno bowiem wynika, że wymagane konsultacje z mieszkańcami Sołectwa, w niezbędnej formie i zakresie, odbyły się (k. 24 i 105 – 110 akt sąd.). Wobec tego żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie zasługiwało na uwzględnienie i w tej części podlegało oddaleniu, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.
Przechodząc do analizy zarzutów materialnoprawnych skargi, należy stwierdzić, że w tym zakresie skarga Prokuratora w części zasługiwała na uwzględnienie.
Zasadny okazał się zarzut Prokuratora odnoszący się do postanowień Statutu dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie, w tym ustanowienia wymogu kworum dla ważności takiego wyboru. Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa.
Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – postanowienie § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu, w myśl którego do kompetencji Zebranie Wiejskiego należy w szczególności "wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu".
Od razu należy zaznaczyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę) Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze, niezaskarżonych wyraźnie przez Prokuratora, postanowień Statutu, a mianowicie z: § 20 ust. 2 i 3, § 21 ust. 2, 3 i 4, § 22 ust. 1, § 24 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 2 Statutu. W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutu z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniem Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przez Zgromadzenie Wiejskie) – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia, z tym że wyłącznie w tej części, w jakiej wskazują one na elekcyjny charakter Zebrania Wiejskiego.
W ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.
Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).
W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonym Statucie gremium dokonujące wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej określono mianem "Zebrania Wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 11 ust. 1 Statutu dla ważności każdego Zebrania Wiejskiego, a powtórzony w § 21 ust. 1 Statutu w odniesieniu do Zebrania Wiejskiego stricte wyborczego.
Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum w odniesieniu do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej – i to zarówno na podstawie § 21 ust. 1 Statutu, jak i, po jego wyeliminowaniu, na podstawie § 11 ust. 1 Statutu – to w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej mowa jest o "Zebraniu Wiejskim", należało wyeliminować, w drodze stwierdzenia nieważności, w zależności od kontekstu: samo określenie "Wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie większy fragment danego przepisu albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.
Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej: § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały; wyraz "Wiejskie" w § 20 ust. 2 oraz w § 24 ust. 1 i 3 Uchwały; wyraz "Wiejskiego" w § 20 ust. 3, w § 21 ust. 4, w § 24 ust. 2 i w § 26 ust. 2 Uchwały; § 21 ust. 1 i ust. 2 [ściśle związany z ust. 1] Uchwały; a także wyraz "Wiejskim" w § 21 ust. 3, w § 22 ust. 1 i w § 24 ust. 2 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA).
Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutu do – postulowanego niekiedy w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców Sołectwa, służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonuje wprawdzie "Zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 20 ust. 2 Statutu), złożone ze stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym Sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 6 ust. 1 pkt 1 Statutu jest Zebranie Wiejskie. Do takiego "zebrania" będzie można odpowiednio stosować postanowienia dotyczące zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "zebrania" (np. właśnie co do wymogu kworum z § 11 ust. 1 Statutu).
Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności Zebrania Wiejskiego – w myśl postanowień § 11 Statutu:
"1. Zebranie Wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy Sołectwa zostali o nim zawiadomieni w sposób zwyczajowy przyjęty w Sołectwie i bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim z zastrzeżeniem ust. 2.
2. W przypadku braku w wyznaczonym terminie wymaganej liczby mieszkańców, Zebranie Wiejskie przeprowadza się w drugim terminie, tj. ˝ godziny po upływie pierwszego terminu bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu."
Zdaniem Skarżącego przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.
Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego (por. wyżej pkt 6.1. nin. uzasadnienia) – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.
Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art.
36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."
Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne.
Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 11 ust. 1 Uchwały podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).
Odnośnie do dopuszczalności odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu przez Zebranie Wiejskie stwierdzić należy, że w skardze Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwoływalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej ani stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu, a jedynie fakt przyznania kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć Skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania oraz do stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu.
W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.
Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej niż w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168).
Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).
Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).
Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 28 ust. 1 Statutu – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).
Powyższe uwagi można odpowiednio odnieść do kwestii dopuszczalności stwierdzania przez Zebranie Wiejskiego wygaśnięcia mandatu Sołtysa i Rady Sołeckiej.
W tym kontekście jako w pełni trafną należy ocenić decyzję Prokuratora o niezaskarżaniu postanowień § 28 ust. 1 oraz § 27 ust. 2 Statutu, ustanawiających kompetencję Zebrania Wiejskiego do, odpowiednio, odwoływania oraz stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w punkcie 1 wyroku.
W pozostałej części skargę, jako niezasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Sąd oddalił, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.
P., dnia [...] lipca 2020 r.