Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – A. W..
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. E. K. prowadząca działalność gospodarczą pod Spółką A (dalej jako: "Skarżąca"), złożyła wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika – A. W. realizującej w związku z tym obowiązkowe dokształcanie teoretyczne w Zespole Szkół [...] nr [...] w J. w zawodzie cukiernik. Skarżąca wskazała we wniosku, że umowa o pracę celem dokształcania młodocianego pracownika została zawarta na okres [...].09.2016 r. - [...].08.2019r., a egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe zakończony wynikiem pozytywnym, odbył się [...] sierpnia 2019 r. przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną w P.. We wniosku wskazano też, że umowa zawarta pomiędzy stronami trwała od [...].09.2016 r. - [...].01.2018 r. i została rozwiązana z dniem [...].01.2018 na mocy porozumienia stron. A. W. kontynuowała jednak przygotowanie zawodowe u innego pracodawcy.
Burmistrz J. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił E. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod Spółką A" przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – A. W.. Organ I instancji podał, że wnioskodawczyni posiada status rzemieślnika i z tego względu młodociany pracownik powinien zdać egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe przed Komisją powołaną przez Izbę Rzemieślniczą, a nie przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną w P..
Od decyzji Burmistrza odwołanie, w przewidzianym do tego terminie, złożyła E. K. prowadząca działalność gospodarczą pod Spółką A" podnosząc zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.). W odwołaniu podkreślono, że umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego były zawierane przed dniem 01 września 2019 r. Zaakcentowano też, że uczennica zdała egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną w P. ponieważ po zakończeniu przygotowania zawodowego u Skarżącej, kontynuowała je w Zakładzie B" w J., która posiada status spółdzielni, a nie zakładu rzemieślniczego. Skarżąca wskazała, że w zaistniałej sytuacji dofinansowanie powinno zostać przyznane zgodnie z ustawą, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej nauki zawodu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia.
Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że warunki przyznawania pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia pracowników młodocianych zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019, poz. 1148). Jak wynika z przepisu art. 122 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r. pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał:
- a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495),
- b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy.
Kolegium stwierdziło, że przepisy te przesądzają że w sytuacji gdy pracodawca jest rzemieślnikiem wówczas kształci pracownika, który musi zdać egzamin czeladniczy. Organ II instancji wskazał, że Skarżąca jest rzemieślnikiem, w związku z tym, zgodnie z obowiązującymi przepisami młodociany pracownik winien zdać egzamin czeladniczy. Tymczasem, młodociany pracownik A. W. zdała egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną w P.. Te okoliczności uzasadniały, w ocenie Kolegium, odmowę przyznania dofinansowania kosztów kształcenia A. W..
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, art. 101a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018, poz. 2245), a także art. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. 2019 r., poz. 1148; aktualnie: Dz. U. z 2020, poz. 910; ze zm. – dalej również jako: Prawo oświatowe).
Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że od 1 września 2019 r. art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał:
- a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495),
- b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy.
Kwestią bezsporną pozostaje, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji E. K. posiada Dyplom Mistrzowski Izby Rzemieślniczej w K. w zawodzie cukiernik (dyplom nr [...]). Nie jest też sporne, że umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego pracownika młodocianego A. W. w zawodzie cukiernik zawarto [...] sierpnia 2016 r. (dalej jako: Umowa nr [...] albo Umowa). W Umowie tej zastrzeżono, że przygotowanie zawodowe odbędzie się pod nadzorem Skarżącej posiadającej kwalifikacje zawodowe, dyplom mistrzowski w zawodzie cukiernik oraz przygotowanie pedagogiczne nr [...] Ośrodka Szkolenia Kursowego w J.. W umowie też zastrzeżono, że "nauka zawodu kończy się egzaminem czeladniczym składanym przed komisją izby rzemieślniczej". Poza sporem pozostaje nadto, że umowa o pracę zawarta pomiędzy Skarżącą a A. W. została rozwiązana z dniem [...] stycznia 2018 r. na mocy porozumienia stron, natomiast A. W. naukę zawodu kontynuowała i ukończyła u innego pracodawcy, który nie jest rzemieślnikiem.
Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyznania Skarżącej dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.
Badając zasadność złożonej skargi należy podkreślić, że rację mają organy orzekające w sprawie co do tego, że brzmienie art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uległo zmianie z dniem 01 września 2019 r., w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2245), gdzie nie zawarto przepisów przejściowych. Dokonując wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie należało mieć na względzie fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji RP należy stosować normę względniejszą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1691/12 i z 16 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1996/11, CBOSA). Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Podkreślenia wymaga również, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego - wymiaru sprawiedliwości - (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia - z istotą wymiaru sprawiedliwości - w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby do sytuacji w której pracodawca będący rzemieślnikiem, który zawarł umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przed 01 września 2019 r. i poniósł koszty kształcenia młodocianego pracownika, zostałby pozbawiony dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, tylko dlatego, że w trakcie procesu kształcenia – na zasadach prawem określonych – doszło do rozwiązania umowy za porozumieniem stron i kontynuacja przygotowania zawodowego odbywała się u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem i zakończyła się złożeniem egzaminu zawodowego, a nie czeladniczego. Dlatego też Sąd za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji.
Wątpliwości w sprawie nie budzi literalne brzmienie art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa oświatowego na podstawie którego pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał "w przypadku młodocianego >> zatrudnionego << w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy". Dokonując wykładni tego ostatniego przepisu, w ocenie Sądu, wziąć należało pod uwagę już jego literalne brzmienie.
Należy bowiem zauważyć, że przepis ten stanowi, że dofinansowanie kosztów kształcenia przysługuje jeżeli młodociany pracownik "ukończył naukę zawodu i zdał" w przypadku młodocianego "zatrudnionego (..) u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy", a w przypadku młodocianego "zatrudnionego (..) u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy". Z literalnego brzmienia przepisów wynika zatem, że status pracodawcy "zatrudniającego" determinuje rodzaj egzaminu, który musi złożyć młodociany pracownik. W sprawie niekwestionowane pozostaje, że A. W. przystępując do egzaminu była zatrudniona w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem. Ta okoliczność, w świetle literalnego brzmienia przepisów, wymagała zdania egzaminu zawodowego.
Dokonując wykładni powołanych przepisów należało również posłużyć się dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej. Przepis art. 122 ust. 5 Prawa oświatowego dopuszcza bowiem sytuację, w której umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego zostaje rozwiązana, a młodociany pracownik kontynuuje naukę zawodu na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego u innego pracodawcy. Należy zauważyć, że ustawodawca nie zastrzega przy tym, aby kontynuacja nauki zawodu rozpoczęta u rzemieślnika musiała być realizowana również u rzemieślnika. Nie sposób zatem również przy użyciu dyrektyw wykładni systemowej przyjąć, aby wolą ustawodawcy było pozbawienie dofinansowania pracodawcy (który prowadził przygotowanie zawodowe młodocianego pracownika) tylko z tej przyczyny, że po rozwiązaniu umowy na mocy porozumienia stron, nauka zawodu rozpoczęta u rzemieślnika była kontynuowana u pracodawcy nie będącego rzemieślnikiem.
Z woli ustawodawcy, w takiej sytuacji przysługującą kwotę dofinansowania dzieli się między wszystkich pracodawców, proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej przez nich nauki zawodu. Co więcej, ustawa wprost stanowi, że dofinansowanie nie przysługuje tylko temu pracodawcy, z którym umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z winy pracodawcy. Tak więc również dyrektywy wykładni systemowej nie prowadzą do wniosków przedstawionych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.
Zważywszy nadto na cel regulacji zawartej w tych przepisach, które mają w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych, poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia, przyjąć należało, że dofinansowanie kosztów kształcenia na podstawie art. 122 ust. 5 Prawa oświatowego przysługuje rzemieślnikowi, który na podstawie umowy prowadził przygotowanie zawodowe młodocianego pracownika, także wówczas, gdy pracownik ten kontynuował później naukę zawodu u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem i zdał egzamin zawodowy. Ustawa stanowi bowiem, że w takich przypadkach przysługującą kwotę dofinansowania dzieli się między wszystkich pracodawców, proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej przez nich nauki zawodu. Interpretacja przepisów Prawa oświatowego, co musi następować z uwzględnieniem wytycznych, które zawarte zostały w preambule tej ustawy, a która wskazuje, że oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Prawach Dziecka.
Nauczanie i wychowanie - respektując chrześcijański system wartości - za podstawę przyjmuje uniwersalne zasady etyki. Kształcenie i wychowanie służy rozwijaniu u młodzieży poczucia odpowiedzialności, miłości Ojczyzny oraz poszanowania dla polskiego dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym otwarciu się na wartości kultur Europy i świata. Szkoła winna zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju, przygotować go do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności.
W tym kontekście nie znajduje żadnego uzasadnienia różnicowanie sytuacji pracodawców, którzy prowadzili kształcenie tego samego młodocianego pracownika, który kształcenie ukończył i z pozytywną oceną złożył wymagany egzamin. Odmowa dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, pracodawcy będącemu rzemieślnikiem - jak ma to miejsce w badanej sprawie - tylko z tego powodu, że naukę zawodu kontynuowano u pracodawcy niebędacego rzemieślnikiem i w konsekwencji złożono egzamin zawodowy jest sprzeczna z celem instytucji dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika i zasadą równości wobec prawa.
Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 122 ust. 5 Prawa oświatowego, mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty: wpisu sądowego od skargi ([...] zł).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku Skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.