Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XII/153/2019 Rady Miasta Gniezna z dnia 25 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ternu w rejonie ul. B. Chrobrego i ul. Sobieskiego (dalej również jako: "uchwała"). Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w części – wniesiono o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 5 pkt 5 oraz § 8 ust. 5 pkt 4 w zakresie wyrazów "przy czym istniejące ogrodzenie z betonowych elementów prefabrykowanych i siatki należy usunąć" jak również o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 5 pkt 5 uchwały.
Uzasadniając skargę wskazano, że opisana powyżej uchwała została podjęta w części z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako "ustawą" albo "u.p.z.p") powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W § 7 ust. 5 pkt 5 przedmiotowej uchwały nakazano "rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z betonowych elementów prefabrykowanych na terenie 4U i dopuszczenie budowy w tym miejscu parkanu harmonizującego z ogrodzeniem, o którym mowa w pkt 4". Analogicznie w § 8 ust. 5 pkt 5 przedmiotowej uchwały nakazano "rozbiórkę ogrodzenia wykonanego w betonowych elementów prefabrykowanych na terenach 2MW/U i 3MW/U i dopuszczenie budowy w tym miejscu parkanu harmonizującego z ogrodzeniem, o którym mowa w § 7 ust. 5 pkt 4". Dodatkowo w § 8 ust. 5 pkt 4 uchwały zakazano lokalizacji ogrodzeń wewnątrz zespołu koszarowego "przy czym istniejące ogrodzenia w/ betonowych elementów prefabrykowanych i siatki należy usunąć".
W ocenie Wojewody regulacja powyższa jest sprzeczna art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., gdyż nie sposób uznać konieczności rozbiórki i usunięcia odrodzeń wykonanych w danego rodzaju materiału za zasady zagospodarowania danego terenu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, argumentując, że uprzednio obowiązujący plan miejscowy, nie zakwestionowany przez Wojewodę przewidywał takie samo rozwiązanie, a konieczność rozbiórki ogrodzenia wykonanego z betonowych elementów prefabrykowanych została dostrzeżona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w toku procedury planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten wprowadza więc jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że została ona podjęta w części z naruszeniem przepisów prawa – Wojewoda słusznie stwierdził, że § 7 ust. 5 pkt 5, § 8 ust. 5 pkt 4 oraz § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały zostały w części podjęte z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.
W tym miejscu należy zauważyć, że podstawową funkcją planu zagospodarowania przestrzennego jest – jak to wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy. Przedmiotowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wskazano, że w planie miejscowym powinny być ustalone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przez zasady rozumieć przy tym należy ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości.
Zamieszczony w § 7 ust. 5 pkt 5, § 8 ust. 5 pkt 4 oraz § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały nakaz rozbiórki ogrodzenia wykonanego z betonowych elementów prefabrykowanych wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Jak powyżej wskazano, postanowienia planu miejscowego mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są natomiast organy budowlane o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje przy tym fakt, że we wcześniejszej uchwale zawarto powyższe ustalenia oraz wskazanie na konieczność dokonania rozbiórki ogrodzenia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w toku procedury planistycznej
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały w zakresie wyrażenia "rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z betonowych elementów prefabrykowanych"; § 8 ust. 5 pkt 4 uchwały w zakresie wyrażenia "przy czym istniejące ogrodzenia z betonowych elementów prefabrykowanych i siatki należy usunąć" oraz § 8 ust. 5 pkt 5 uchwały w zakresie wyrażenia "rozbiórce ogrodzenia wykonanego z betonowych elementów prefabrykowanych".
Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot opłaty za czynności radcy prawnego (480 zł).