Uzasadnienie
Starosta W. decyzją z dnia [...].12.2014r. nr [...] udzielił E.O. sp. z o.o. z/s w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P. Gmina M. i stanowiącej własność P.W. w celu umożliwienia wykonania inwestycji celu publicznego modernizacji linii energetycznej 110kV relacji W.-M. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania P.W. od wyżej opisanej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
P.W. wniósł w ustawowym terminie skargę na w/w decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wraz ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art.61 § 2 lub § 3 p.p.s.a. Organ administracji nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art.61 § 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wobec powyższego, nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, a więc nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów administracyjnych, które dla wprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych.
W rozpatrywanym przypadku wykonalna jest decyzja organu I instancji poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Dlatego też Sąd zobligowany był do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Wniosek zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności. Sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej.
W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone, jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12).
W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy utrzymania w mocy decyzji Starosty W. ego z dnia [...].12.2014r. nr [...] udzielającej E.O. sp. z o.o. z/s w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości. Tak więc przedmiotowa decyzja organu odwoławczego wydana została w ramach postępowania, którego przedmiotem jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 a u.g.n.
Przedmiot postępowania zakreślony decyzją organu I instancji powoduje, iż w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 9 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III u.g.n., z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Jak wynika z akt sprawy, przewidziany w art. 9 u.g.n. obowiązek wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania nie został dochowany.
Regulacja art. 9 u.g.n. oznacza, że w przypadku decyzji wydawanych na podstawie przepisów działu III u.g.n., organ ma obowiązek wstrzymania z urzędu wykonania takiego rozstrzygnięcia. Artykuł 124 ust.1a u.g.n. stanowiący podstawę prawną decyzji organu I instancji umiejscowiony jest w przepisach działu III u.g.n. Jednak w świetle treści art.9 u.g.n. stanowiący podstawę prawna rozstrzygnięcia organu I instancji art.124 ust.1a u.g.n. należało rozważyć, czy nie jest on wyłączony jest z zakresu regulacji art.9 u.g.n.
W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak już wspomniano przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.
W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.
- 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Z powyższej regulacji z jednej strony wynika, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powoduje wstrzymanie jej wykonania z urzędu. Z drugiej strony pomimo regulacji zawartej w art. 9 u.g.n. nakazującej wstrzymanie wykonania z urzędu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ustawodawca w określonych przypadkach przewidział możliwość udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.
W sprawie przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. z rygorem natychmiastowej wykonalności, która stanowi przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Sądu, decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. (o niezwłocznym zajęciu nieruchomości) jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy (decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości). W tym miejscu należy podzielić pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt I OZ 1193/14, w którym wskazano, że: "rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja o niezwłocznym zajęciu, może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym, tylko wtedy kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości.
Z uwagi na to, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., zasadnym jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
W takiej sytuacji uzasadnione jest wydanie przez sąd postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.. W ocenie bowiem składu orzekającego błąd, czy zaniechanie organu, w dopełnieniu obowiązku z art. 9 u.g.n. nie powinny pociągać za sobą ujemnych dla strony skutków prawnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy te negatywne skutki można drogą procesową wyeliminować poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Brak udzielenia stronie ochrony tymczasowej pogarszałby jej pozycję w porównaniu do strony, której ostateczną decyzją ograniczono by sposób korzystania z nieruchomości, ale wobec wniesienia skargi na orzeczenie rozstrzygające organ odwoławczy zachował się zgodnie z treścią art. 9 u.g.n.
Nadto nie może ujść uwadze, że celem regulacji art. 9 u.g.n. było zagwarantowanie stronie stanu dotychczasowego do dnia dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 526/14 (postanowienie z dnia 12 czerwca 2014 r., dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA), że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. – w oparciu o art. 61 §3 P.p.s.a. i w sytuacji, gdy organ nie zastosował regulacji art. 9 u.g.n. wydaje się być oczywiste, skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwoleń na zakładanie i przeprowadzanie systemów infrastruktury i wykonanie takiej decyzji może powodować szkody i trudne do odwrócenia skutki. Różnego rodzaju ciągi elektryczne, gazowe itp. mogą zostać położone na nieruchomości, zaś los zgodności z prawem decyzji zezwalającej na takie postępowanie pozostaje niepewny, aż do czasu zakończenia sprawy przed sądami administracyjnymi.
Zauważyć należy, że stanowisko odnośnie konieczności wstrzymywania wykonania decyzji wydawanych na podstawie przepisów działu III u.g.n. (gdy do wstrzymania nie doszło z urzędu na podstawie art. 9 u.g.n.) przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide postanowienia NSA w sprawach sygn. I OZ 133/12, sygn. I OSK 2901/12, sygn. I OZ 770/08 dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czy w sprawach sygn. I OZ 717/10 i sygn. I OZ 1041/13 dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wszystkie dostępne w CBOSA).
Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych obecne jest również stanowisko przeciwne, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie przepisów działu III u.g.n. powinno następować wyłącznie postanowieniem organu administracji (postanowienie NSA w sprawie sygn. I OZ 247/14, CBOSA), jednakże skład orzekający w sprawie niniejszej poglądu tego nie podziela.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 61 § 3P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
MZ