Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 359/20

Uzasadnienie

Starosta P. decyzją z [...].08.2019r. nr [...] wydaną na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019 r. poz. 1396, dalej u.p.o.ś.), z urzędu Starosta określił Spółce A. Spółka komandytowa (dalej skarżąca) dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w miejscowości B. [...] (dz. o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb B., dz. o nr ew. [...] obręb K.), gm. P.:

1. 1. w odniesieniu do terenów położonych w kierunku południowym i południowo-zachodnim, zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
2. - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) L.AeqD - 50 dB,
3. - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) L.AeqN - 40 dB,
4. 2. w odniesieniu do terenów położonych w kierunku północnym, północno-zachodnim, północno- wschodnim, południowo-wschodnim, zagospodarowanych pod zabudowę zagrodową, na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
5. - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) I.AeqD - 55 dB,
6. - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN - 45 dB.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. (WIOŚ) [...].06.2019 r., [...].06.2019 r. i [...].06.2019 r. przekazał Staroście P. informację [...] z [...].06.2019 r. o ustaleniach kontroli z zakresu przestrzegania przepisów ochrony przed hałasem emitowanym do środowiska, przeprowadzonej w zakładzie w miejscowości B. [...], prowadzonym przez skarżącą spółkę. Na terenie zakładu prowadzona jest działalność polegająca na pozaszkolnych formach edukacji z zakresu nauki jazdy i pilotażu. Podczas kontroli Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w P. na zlecenie WIOŚ przeprowadziło w dniach [...]-[...].04.2019 r. kontrolne pomiary emisji hałasu do środowiska, zgodnie z metodyką referencyjną dotyczącą pomiarów hałasu opisaną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542 ze zm.).

Pomiary wykonano w dziewięciu punktach pomiarowych P1-P9, w porze dnia. Punkty pomiarowe P1 i P2 zlokalizowano na dz. o nr ew. [...] pod adresem B. [...], punkty P3 i P4 zlokalizowano w miejscowości K. [...] (dz. o nr ew. 6). Na działce o nr ew. [...] w miejscowości Ł. [...] zlokalizowano punkty P5 i P6. Punkt P7 umiejscowiono w Ł. [...] (dz. o nr ew. [...]). Punkty P8 i P9 zlokalizowano w miejscowości S. przy ul. [...] (dz. o nr ew. [...]) W czasie przerw w pracy źródeł hałasu, w punktach pomiarowych P2, P4, P6, P7 i P9 wykonano pomiary tła akustycznego. WIOŚ w porozumieniu z Burmistrzem Miasta i Gminy P. ocenił, że punkty P1 i P2 zlokalizowane zostały na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, punkty P3, P4, P5, P6, P7 na terenie zabudowy zagrodowej, a punkty P8 i P9 na terenie zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie wykonanych pomiarów [...].04.2019 r. w trakcie treningu samochodowego stwierdzono, że równoważny poziom dźwięku w punkcie pomiarowym P1 wyniósł 39,0 dB, w punkcie P2 - 43,8 dB, w P8 - 34,8 dB i w P9 - 38,8 dB.

W punktach od P3 do P7 nie było możliwości wyznaczenia równoważnego poziomu dźwięku, gdyż różnica pomiędzy średnim poziomem dźwięku wyznaczonym w danym punkcie pomiarowym a zmierzonym tam średnim poziomem tła akustycznego była mniejsza niż 3 dB (hałas generowany przez kontrolowane źródła nie wyróżniał się z tła akustycznego). Na podstawie wykonanych pomiarów [...].04.2019 r. w trakcie zawodów z cyklu Power Stage B. stwierdzono, że równoważny poziom dźwięku w punkcie pomiarowym P1 wyniósł 47,3 dB, w punkcie P2 - 50,4 dB, w P8 - 40,9 dB i w P9 - 50,2 dB. W punktach od P3 do P7 nie było możliwości wyznaczenia równoważnego poziomu dźwięku, gdyż różnica pomiędzy średnim poziomem dźwięku wyznaczonym w danym punkcie pomiarowym a zmierzonym tam średnim poziomem tła akustycznego była mniejsza niż 3 dB (hałas generowany przez kontrolowane źródła nie wyróżniał się z tła akustycznego). Przedstawione powyżej wyniki pomiarów hałasu WIOŚ odniósł do dopuszczalnych poziomów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

W związku z tym, że w otoczeniu zakładu, gdzie zlokalizowano punkt pomiarowy P2, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stwierdzono, że wyniki badań akustycznych wykazały, że wartości emisji hałasu przenikającego do środowiska podczas pracy zakładu, na terenie sąsiadującej zabudowy chronionej akustycznie, przekraczają określone przepisami wartości dopuszczalne, WIOŚ wniósł do Starosty P. o podjęcie działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Zgodnie z art. 115a u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu zobowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Na podstawie art. 378 ust. 1 u.p.o.ś., organem właściwym do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla ww. zakładu jest starosta, gdyż przedmiotowy zakład nie należy do przedsięwzięć zlokalizowanych na terenach zamkniętych oraz takich, o których mowa w art. 378 ust. 2 a tej ustawy, tj.:

1. 1. przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
2. 2. przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Starosta P. pismem z [...].06.2019 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o przedstawienie informacji dotyczących zagospodarowania terenów otaczających ww. zakład. W dniu [...].07.2019 r. do Starostwa wpłynęła odpowiedź Burmistrza Miasta i Gminy P., z której wynika, że działki, na której zlokalizowany jest kontrolowany obiekt nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Ponadto w ww. piśmie określono zagospodarowanie działek, na których zlokalizowano punkty pomiarowe. Z przedstawionych informacji wynika, że na działce [...] (B.) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na działce nr [...] (K.), [...] i [...] (Ł.) zabudowa zagrodowa, a na działce [...] (S.) zabudowa mieszkaniowa. Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęta jest tylko część działki [...] w Ł. i część działki nr [...] w K., na których nie występują budynki mieszkalne i przeznaczone są pod tereny rolnicze i zieleni otwartej (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gminy P. - część II uchwalony uchwałą Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska nr XLV/415/2017 z 29.06.2017 r.). Burmistrz Miasta i Gminy P. dokonał także ogólnej oceny terenów otaczających obiekt i stwierdził, że:

1. - w kierunku północnym występują tereny zabudowy zagrodowej i użytkowane rolniczo,
2. - w kierunku północno-wschodnim tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny użytkowane rolniczo,
3. - w kierunku wschodnim tereny użytkowane rolniczo,
4. - w kierunku południowo-wschodnim tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny użytkowane rolniczo,
5. - w kierunku południowym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej i tereny użytkowane rolniczo,
6. - w kierunku południowo-zachodnim tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej i tereny użytkowane rolniczo,
7. - w kierunku zachodnim lasy i tereny rolnicze,
8. - w kierunku północno zachodnim tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny użytkowane rolniczo.

Na podstawie zebranych informacji ustalono, że przeważającą zabudową w kierunku południowym i południowo-zachodnim w miejscowości B. i S. jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w kierunku północnym (m. T.), północno-zachodnim (m. S.), północno-wschodnim (m. Ł.), południowo-wschodnim (m. K.) zabudowa zagrodowa.

Biorąc pod uwagę wyniki pomiarów emisji hałasu oraz rodzaj sąsiadującej chronionej akustycznie zabudowy stwierdzono, że w wyniku działalności skarżącej spółki w zakładzie w miejscowości B. [...], nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Zgodnie z informacją uzyskaną od Burmistrza Miasta i Gminy P. i WIOŚ, a także na podstawie analizy dostępnych map i zdjęć, dla terenów chronionych akustycznie, na które zakład oddziałuje, dopuszczalny poziom hałasu w środowisku ustalono zgodnie z pozycją 2 pkt a tabeli 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czyli 50 dB dla pory dnia i 40 dB dla pory nocy oraz zgodnie z pozycją 3 pkt b tabeli 1 jak dla terenów zabudowy zagrodowej, czyli 55 dB dla pory dnia i 45 dB dla pory nocy. Dopuszczalny poziom hałasu określony niniejszą decyzją odnosi się do wszystkich, nawet najbardziej niekorzystnych z akustycznego punktu widzenia wariantów funkcjonowania przedmiotowego zakładu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Spółka A z o.o.o. Spółka komandytowa wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie art. 115a § 2 u.p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, iż tereny których dotyczy zaskarżona decyzja stanowią obszar lotniska.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zgodnie z art. 115a § 2 u.p.o.ś. jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się.

Zauważono, iż nieruchomości, w odniesieniu do których została wydana zaskarżona decyzja stanowią teren lotniska, zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2019 roku o wpisaniu lotniska P. - B. (EPPB) do rejestru lotnisk cywilnych. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska poza zakładem zlokalizowanym w miejscowości B. [...], ze względu na brzmienie przepisu art. 115a § 2 u.p.o.ś. i w tym przypadku postępowanie powinno zostać umorzone.

Ponadto nie wzięto pod uwagę, iż emisja hałasów podlegająca ocenie organu pochodziła z terenów tworzących lotnisko, tym samym nie powinna w ogóle być przedmiotem decyzji. Zaznaczono należy, iż Lotnisko P. - B. zostało wpisane do rejestru lotnisk w dniu [...] stycznia 2019 roku, a więc istniało zarówno w chwili przeprowadzania kontroli hałasu przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach [...] i [...] kwietnia 2019 roku jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].01.2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia oraz zarzutów odwołania.

Kolegium wskazało, że w myśl art. 115 u.p.o.ś.:

1. 1. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.
2. 2. Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się,
3. 3. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust, 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.
4. 4. W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu meprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu (...).

Organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest - w myśl art. 378 u.p.o.ś. - starosta (a dla obiektów z terenu gminy P. - Starosta P.). Wyjaśniono, że - według definicji zawartych w art. 3 u.p.o.ś. - pod pojęciem zakładu rozumie się jedną lub kilka instalacji na nim urządzeniami zaś instalacja to:

1. a) stacjonarne urządzenie techniczne,
2. b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,
3. c) budowle niebędace urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Organ odwoławczy przyjął, że w analizowanej sprawie występuje zakład, gdyż tor samochodowy w B. wraz z wyposażeniem stanowi budowlę, a w trakcie kontroli WIOŚ ustalono, że skarżąca spółka posiada tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi działalność z wykorzystaniem ww. instalacji. Wskazano, że wyłączenie, o którym mowa w art. 115 a ust. 2 u.p.o.ś., dotyczy hałasu powstającego w związku z eksploatacją lotnisk, a nie jakiegokolwiek hałasu powstającego na terenie, czy w otoczeniu lotniska. Nawet zatem wpisanie lotniska B. do rejestru lotnisk cywilnych nie stwarza przeszkody do określenia dopuszczalnego poziomu hałasu jeżeli przedsiębiorca, posiadający tam instalacje oraz tytuł prawny do całości bądź części terenu, prowadzi na nim działalność przekraczającą normy emisji dźwięków w innym zakresie niż obsługa ruchu lotniczego (np. wyścigi, treningi czy szkolenia służące doskonaleniu techniki jazdy, co jest normalnym sposobem wykorzystania torów samochodowych).

Mając na uwadze powyższe i uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił charakter terenów sąsiadujących z przedmiotowym obiektem, a profesjonalizm i skrupulatność czynności kontrolno-pomiarowych WIOŚ oraz ich rezultaty nie budzą zastrzeżeń, Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A. z o.o. Spółka Komandytowa wnosząc o jej zmianę w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sytuacji wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wykluczone, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 6, 7, 8§1 i 10, 77§1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz arbitralne ich zastosowanie, w tym w szczególności poprzez:

nieustalenie źródła hałasu stanowiącego podstawę wydanie zaskarżonej decyzji;

1. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich dla zakładu skarżącej, w tym nie wyznaczenia obszaru analizowanego;
2. - poprzez brak wyjaśnienia rozbieżności materiału dowodowego w sprawie co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu działki ew. nr [...], obr. ewid. 0001 B. (B. [...]), na którym to terenie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
3. 2. art. 107§1 - 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie odnosząc się do całości sprawy,
4. 3. art. 115a ust. 2 u.p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że tereny których dotyczy zaskarżona decyzją stanowią obszar lotniska, a nadto organ zaniechał jednoznacznego ustalenia kto jest emitentem zmierzonego hałasu, tj. czy zmierzony hałas nie stanowi hałasu skumulowanego od pojazdów drogowych i od operacji lotniczych.

Zwrócono należy uwagę, że w piśmie z dnia [...].06.2019 r., [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. wskazał, że:

"Na podstawie ustaleń własnych poczynionych przez inspektora prowadzącego poprzednią kontrolę na przedmiotowym terenie (...), dz. ewid. nr [...], obręb ewid. 00 B. (m. B. [...]) (obecny punkt pomiarowy P1 i P2) oraz dz. ewid. nr [...] (...) (obecny punkt pomiarowy P8 i P9) są zabudowane budynkami jednorodzinnymi i prowadzona jest na nich działalność w postaci dystrybucji butli z gazem oraz działalność w postaci wynajmu hali magazynowej podmiotowi gospodarczemu. W związku z powyższym, w protokole kontroli (...) ww. nieruchomości uznana za faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, dla której dopuszczalna wielkość równoważnego poziomu dźwięku zgodne z pkt 3d tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wynosi: pora dzienna (600 - 22P°) LAeqD = 55 dB i pora nocna (2200 - 6P°) LAeqN = 45 dB",

Podobnie w sprawozdaniach z badań WIOŚ w P. w charakterystyce obszarów sąsiednich, co do m. B. [...], gdzie zlokalizowano punkty pomiarowe PI i P2 wskazano: "Rodzaj zabudowy w otoczeniu: zabudowa mieszkaniowo - usługowa w m. B. [...].

Wobec powyższego brak było w ogóle podstaw do wydania decyzji przez Starostę P. z dnia [...].08.2019 r. określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2019 r., II SA/Łd 333/19, LEX nr 2733296) dla prawidłowego rozstrzygnięcia czy organ uprawniony jest wydać decyzję w trybie art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś. wymagane jest ustalenie: a) czy wokół terenu, na którym znajduje się urządzenie emitujące hałas, znajdują się tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 u.p.o.ś. i b) czy hałas emitowany przez to źródło przekracza dopuszczalne normy. Powyższych ustaleń organ zobowiązany jest dokonać z uwzględnieniem obowiązków płynących z art. 7 k.p.a.

Organ winien zatem wyjaśnić i należycie uzasadnić swoje stanowisko, na podstawie to którego przyjął, że w punkcie pomiarowym P2 doszło do przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu i dlaczego przyjął, że na tym terenie dopuszczalny poziom hałasu LAeqD = 50 dB, w sytuacji kiedy faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie przedmiotowego terenu to zabudowa mieszkaniowo - usługowa.

W sytuacji gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy, dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktycznie zagospodarowanie i wykorzystanie tak terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2340/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu - obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zaś zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2017 r., II SA/Ke 1045/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże czym innym jest istnienie podstawy do wszczęcia postępowania celem wydania decyzji. Organ, w ocenie skarżącej, nie powinien, wobec braku przekroczeń w pkt P2 wszczynać niniejszego postępowania.

Wskazano, że aby prawidłowo ustalić w rozumieniu art. 115 u.p.o.ś. faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiednich dla zakładu skarżącej zadaniem organów było w pierwszej kolejności ustalenie obszaru objętego ochroną akustyczną i dopiero w zakresie tego obszaru ustalenie, pod którą kategorię z wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. obszar ten podpada. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły obszaru analizowanego. Organy administracji ogólnikowo posługiwały się pojęciem przedmiotowego obszaru (i podobnie ogólnymi określeniami typu teren "w kierunku południowo - zachodnim" itp.) nie precyzując konkretnie o jaki obszar chodzi. Organy nie wskazały granic analizowanego obszaru ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie ulic lub dróg zamykających ten obszar; wskazano tylko numery działek gdzie zlokalizowano punkty pomiarowe). Tym samym organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze.

Podkreślono, że dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art. 115 p.o.ś. dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku o sygn. II OSK 1028/11. Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone wart. 113 ust. 2 u.p.o.ś., względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 u.p.o.ś. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają, a także że kwestia ta nie poddaje się ocenie Sądu (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 336/16, LEX nr 2345382).

Skarżąca podtrzymała też zarzut, podniesiony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, naruszenia art. 115a ust. 2 u.p.o.ś., gdyż teren zakładu skarżącej stanowi teren lotniska.

Nawet jednak jeżeli zapis ten należy rozumieć, że wyłączenie z art. 115a ust. 2 u.p.o.ś. "dotyczy hałasu powstającego w związku z eksploatacją lotnisk, a nie jakiegokolwiek hałasu powstającego na terenie czy w otoczeniu lotniska, to organ winien wpierw wyjaśnić: czy hałas zmierzony przez WIOŚ nie stanowił hałasu skumulowanego od operacji drogowych i lotniczych, tj. czy ustalone zostało, aby w czasie pomiarów przez WIOŚ na lotnisku nie odbywały się naziemne i powietrzne operacje lotnicze, czy też naziemna praca urządzeń związanych z obsługą (eksploatacją lotniska).

W decyzji winno zostać wskazane, że dotyczy ona wyłącznie działalności skarżącej nie związanej z obsługą lotniska. Brak takiego zastrzeżenia jest niedopuszczalne i może stanowić podstawę do nakładania kar dla skarżącej z tytułu odpowiedzialności za hałas skumulowany z obsługi lotniska, jak i z pozostałej jej działalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że z protokołu pomiarów WIOŚ, które wykazały przekroczenie dopuszczalnej normy, jak również z uzasadnień decyzji obydwu instancji jasno wynika, że źródłem mierzonego hałasu była eksploatacja toru samochodowego, a nie ruch lotniczy na lotnisku B.. Charakterystyka sąsiadującej z obiektem zabudowy została określona w piśmie Urzędu Miasta i Gminy P.. Zważywszy, że zagospodarowanie przestrzenne należy do zadań gmin, można przyjąć, że pracownicy urzędu gminy posiadają pełną i aktualną wiedzę na temat rzeczywistego zagospodarowania obsługiwanego przez nich terenu. Organy administracji nie poprzestały zresztą na informacji UMiG analizując również dostępne mapy oraz zdjęcia. Istotna dla określenia dopuszczalnego poziomu hałasu jest przeważająca funkcja sąsiadującej zabudowy a nie sposób wykorzystania pojedynczej działki. Sam fakt, iż właściciel jakiegoś domu mieszkalnego zajmuje się np. dystrybucją butli z gazem (zjawisko dość powszechne w małych miejscowościach) nie przesądza jeszcze o zmianie funkcji zabudowy z mieszkaniowej jednorodzinnej na mieszkaniowo-usługową.

W odwołaniu od decyzji skarżąca nie zgłaszała żadnych wątpliwości co do przyjętej przez Starostę kwalifikacji terenów sąsiadujących ze źródłem hałasu, czy obszaru objętego analizą. Nawet w złożonej skardze Spółka operuje numerem konkretnej działki, co wskazuje, że wiadomo jej jakiego obszaru decyzja dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].01.2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z [...].08.2019r. nr [...] [...], którą z urzędu Starosta określił skarżącej spółce dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w miejscowości B. [...] (dz. o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb B., dz. o nr ew. [...] obręb K.), gm. P..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm, dalej u.p.o.ś.).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na podstawie art. 112 a pkt 2 u.p.o.ś. wskaźniki hałasu LAeq D lub LAeq N, to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00).

W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.). Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112), z rozróżnieniem przeznaczenia terenów. Dla terenów pod zabudowę mieszkaniową wynoszą one LAeq D= 50dB i LAeq N=40dB. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 u.p.o.ś.).

W art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 f). Co do zasady – zgodnie z art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.).

W art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 u.p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziaływuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 u.p.o.s. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.

Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziaływuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 115 u.p.o.ś. "w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Z kolei art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. stanowi, że "jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu".

Warto zwrócić uwagę, że art. 115 odsyła wyraźnie do art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., w którym wymienione są konkretne rodzaje terenów objętych ochroną akustyczną (są to tereny: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe). Tak więc zidentyfikowanie istnienia w obszarze oddziaływania akustycznego jednego z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar nie wymagający ochrony akustycznej, np. przemysłowy. Celnie przedstawił to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1028/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniając, że "Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem.

Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu".

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy kluczowe znaczenie dla określenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego przez zakład skarżącej miało ustalenie, jakie rodzaje terenów sąsiadują z jego terenem. Zarzuty skargi m.in. dotyczą prawidłowości tych ustaleń. Zarzucono, że w tym zakresie organy oparły się wyłącznie na informacji Burmistrza, czego nie mogły uczynić.

W ocenie Sądu orzekającego organy administracji prawidłowo ustaliły, że zakład skarżącej położony jest na obszarze aktualnie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art.115 u.p.o.ś obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art.113 ust.1 pkt 1 u.p.o.ś. na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Sąd nie podziela poglądu, że ustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu na którym zlokalizowany jest zakład skarżącej i sąsiednich terenów wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego urbanisty. Organy trafnie przyjęły, że wystarczającą kompetencję i wiedzę w tym zakresie posiada Burmistrz Miasta i Gminy P. do którego zadań należy w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. m.in. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku braku planu wydawane są przez burmistrza decyzje o warunkach zabudowy, które określają przeznaczenie terenu. Słusznie więc przyjęto, że organ ten posiada wystarczającą wiedzę do ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu.

Tak więc – inaczej niż twierdzi skarżąca – ustalając faktyczne zagospodarowanie i wykorzystania terenów sąsiednich wokół zakładu, organ ochrony środowiska, jakim jest Starosta (art. 376 pkt 2 u.p.o.ś.), mógł posiłkować się danymi przekazanymi przez Burmistrza, będącego organem planistycznym (o czym niżej), a to w szczególności z następujących względów:

1. - zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być także materiały (dane, informacje, opracowania itp.) wytworzone lub przekazane przez inny organ administracji publicznej;
2. - w myśl art. 7b k.p.a. – który wszedł w życie z dniem 01 czerwca 2017 r. – w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Trafnie zauważa się w doktrynie, że prawna doniosłość cytowanego przepisu polega na tym, iż podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji. (Zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, uw. 2 do art. 7b, LEX/el. 2018).
3. - na gruncie niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, że co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – o czym stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – którego projekt sporządza wójt, burmistrz bądź prezydent miasta (art. 15 ust. 1 ab initio u.p.z.p.). Natomiast w przypadku braku m.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ab initio u.p.z.p.), w szczególności decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), którą wydaje o wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym to właśnie wójt, burmistrz bądź prezydent miasta jest organem, który ma największą wiedzę i kompetencje w zakresie istniejącego (faktycznego) zagospodarowania terenów oraz obowiązujących planów miejscowych.

Zatem, mając na uwadze treść wyżej przytoczonych przepisów, należy uznać, że wystąpienie przez Starostę do Burmistrza o przedstawienie informacji dotyczących zagospodarowania terenów otaczających zakład było w kontrolowanej sprawie ze wszech miar słuszne i uprawnione i niewątpliwie przyczyniło się do szybszego wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zarazem oceny, czy dany teren (tu: teren, na którym dokonano pomiarów) należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania nie tylko tego terenu, ale także terenów sąsiednich – co jasno wynika z art. 115 u.p.o.ś. Okoliczność ta jest akcentowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że w sytuacji, gdy na określonym terenie nie obowiązuje m.p.z.p., ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy [tj. rodzaju terenu, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy – uw. Sądu], dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktycznie zagospodarowanie i wykorzystanie tak terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich (zob. wyrok NSA z [...].10.2017 r., II OSK [...], CBOSA). Dane z IV SA/Po 656/18

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż jednostkowe prowadzenie działalności gospodarczej (ogólniej: uzupełniającej funkcji usługowej) w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej nie może prowadzić do uznania, że na całym relewantnym obszarze mamy do czynienia z przeważającymi terenami mieszkaniowo-usługowymi – jak chce tego skarżąca. Tak więc rację ma organ w odpowiedzi na skargę, że fakt wykonywania działalności usługowej polegającej na prowadzeniu punktu wymiany butli gazowych oraz wynajem hali magazynowej nie powoduje zmiany charakteru zabudowy całego obszaru. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w decyzji, ponieważ nie zawarto takich zarzutów w odwołaniu.

Jak jednak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16.09.2016r. o sygn. IV SA/Po 313/15 (publ. CBOSA) pismo Burmistrza nie może być samodzielną podstawą (samodzielnym dowodem) pozwalającą na uznanie, że mamy do czynienia z konkretnym rodzajem obszaru chronionego akustycznie w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Pismo takie powinno być poparte innymi dowodami, np. analizą organu wraz ze zdjęciami, która obrazuje faktyczne zagospodarowanie obszaru analizowanego, dowodem z przeprowadzonych przez organ oględzin obszaru analizowanego.

Należy wskazać, że pomiary w kontrolowanym przypadku zostały przeprowadzone przez niezależny od organów i stron wyspecjalizowany podmiot jakim jest WIOŚ. Dokonując przedmiotowe pomiary dokonano też pomiaru tła akustycznego. Pomiary zostały wykonane zgodnie z wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia ministra środowiska z 30.10.2014 r. Skarżąca zarzucała, że organy nie ustaliły, czy zmierzony hałas nie jest hałasem skumulowanym z hałasem wytwarzanym przez urządzenia lotniska. Zarzut ten jest bezzasadny. Z protokołu wykonania pomiarów hałasu wynika, że wielokrotnie badano tło akustyczne w trakcie przerwy ruchu pojazdów na torze wyścigowym i wzięto pod uwagę te wartości. Wyklucza to możliwość nieuwzględnienia przez organy kwestii kumulacji poziomu hałasu związanej z ewentualnym funkcjonowaniem urządzeń lotniska.

Podkreślić należy, że wyniki pomiarów dokonanych przez pracowników WIOŚ w P. nie były kwestionowane. Pomiary te były zgodne z przepisami prawa, gdyż w dniach [...]-[...].04.2019 r. dokonano ich zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30.10.2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542). Brak jest podstaw do podważenia tych pomiarów.

Sąd orzekający popiera stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SA/Po 909/10 (publ. CBOSA), gdzie wskazano, iż już jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu zobowiązuje organ do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a u.p.o.ś. Pogląd ten znalazł kontynuację w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.07.2014r, sygn. II OSK 370/13 (publ. LEX nr 1486924), gdzie wskazano, iż to, że przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu miało charakter jednorazowy, nie może być podstawą do uniknięcia odpowiedzialności przez przedsiębiorcę. Także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 04.03.2011r., sygn. II SA/Łd 83/11 (publ. CBOSA) przyjął, że przepis art.115a ust.1 u.p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy przekroczone są wskaźniki hałasu bez względu na to, czy przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało charakter wyjątkowy (incydentalny, jednorazowy), czy stały.

Jak już wspomniano w myśl art. 115 a ust. 2 u.p.o.ś. "Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się." Nie jest trafny zarzut skargi nieuwzględnienia tego przepisu, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczy powstawania hałasu w związku z działalnością skarżącej, polegającej na doskonaleniu jazdy samochodem (m.in. organizacji wyścigów samochodowych), co nie ma nic wspólnego z działalnością lotniska. Fakt, że skarżąca prowadzi działalność na terenie lotniska w żaden sposób nie powoduje, że można tę działalność kategoryzować w rozumieniu art. 115 a ust. 2 u.p.o.ś., jako hałas powstający w związku z eksploatacją lotniska.

Sąd orzekający za niezasadny uznał więc zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 115 a ust.2 u.p.o.ś. Wbrew niczym nie popartemu stanowisku skarżącej trafne jest stanowisko SKO, że decyzja wymiarowa tylko wtedy winna uwzględnić hałas generowany przez drogę, linię kolejową czy lotnisko, gdyby miała dotyczyć tej drogi, linii czy lotniska. Właśnie takiej sytuacji dotyczy ten przepis. Po pierwsze wskazuje na to jego wykładnia literalna, gdyż przepis ten wprost stanowi, że dotyczy on hałasu w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych itd. Po drugie przemawia za tym także wykładnia funkcjonalna. Przedmiotowej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu nie wydaje się w przypadku funkcjonowania infrastruktury komunikacyjnej (publicznej), co ma uzasadnienie aksjologiczne, gdyż infrastruktura ta służy ogółowi społeczeństwa, a także w przypadku działalności osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, co także ma uzasadnienie aksjologiczne, gdyż nie służy ona bezpośrednio prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc osiąganiu zysków, i z reguły nie generuje tak wysokiego poziomu hałasu jak działalność gospodarcza.

W świetle powyższego niezasadny był zarzut skarżącej, iż nie ustalono kto jest emitentem hałasu w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwie jest nim zakład skarżącej spółki w B.. Z niekwestionowanych wyników pomiarów wynika niezbicie, że źródłem mierzonego hałasu były wyścigi i treningi samochodowe. Źródła spornego hałasu nie stanowiło więc funkcjonowanie lotniska B. sensu stricte, lecz działalność zakładu skarżącej zlokalizowana na terenie tegoż lotniska. Przy czym, co istotne, poziom zmierzonego hałasu nie był skumulowany, gdyż WIOŚ badał poziom tła akustycznego.

W ocenie Sądu orzekającego zasadny był natomiast zarzut skarżącej, że aby prawidłowo ustalić w rozumieniu art. 115 u.p.o.ś. faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiednich dla zakładu skarżącej zadaniem organów było w pierwszej kolejności ustalenie obszaru objętego ochroną akustyczną i dopiero w zakresie tego obszaru ustalenie, pod którą kategorię z wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. obszar ten podpada. Niespornym jest, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły obszaru analizowanego. Organy administracji ogólnikowo posługiwały się pojęciem przedmiotowego obszaru (i podobnie ogólnymi określeniami typu teren "w kierunku południowo - zachodnim" itp.) nie precyzując konkretnie o jaki obszar chodzi. Organy nie wskazały granic analizowanego obszaru ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie ulic lub dróg zamykających ten obszar; wskazano tylko numery działek gdzie zlokalizowano punkty pomiarowe). Tym samym zasadny jest zarzut, iż organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze.

Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu". (tak trafnie WSA w Poznaniu w wyroku z 22.06.2017 r. o sygn. IV SA/Po 398/17, publ. CBOSA)

Sąd orzekający aprobuje także pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 04.10.2017 r. o sygn. II OSK 2340/16 (publ. CBOSA), iż błędne jest stanowisko, że wystarczające jest ustalenie, jaka zabudowa występuje w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu emitującego hałas, a obojętne jest, jaka zabudowa występuje w dalszej odległości. Właściwy organ, aby wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zatem poprzestać na ustaleniu, że na terenie, na którym stwierdzono przekroczenie wartości określonych w rozporządzeniu, znajduje się zabudowa określona w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Musi także ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiednich, a następnie – w oparciu ustalenia dotyczące zarówno terenu, na którym stwierdzono przekroczenie norm hałasu, jak i dotyczące terenów sąsiednich - odpowiedzieć na pytanie, czy teren, na którym stwierdzono przekroczenie, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś.

W ocenie NSA błędna jest wykładnia art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 u.p..o.ś., że występowanie innej zabudowy niż mieszkaniowa w dalszej odległości nie ma znaczenia, bowiem normy przekroczone zostały przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na nieruchomościach gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że na terenie bezpośrednio sąsiadującym z zakładem emitującym hałas normy mogą być przekroczone, a na terenach położonych nieco dalej, już nie. Z reguły bowiem jest tak, że im dalej położona jest nieruchomość od źródła hałasu, tym mniejszy jest poziom hałasu, który do niej dociera. Błąd Sądu I instancji polegał jednak na tym, że koncentrując się na przekroczeniu normatywu na nieruchomościach, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa, za nieistotne uznał faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiednich, a w konsekwencji, dokonując wykładni art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 u.p.o.ś., pominął tę część zawartej w nich normy prawnej, która nakazuje ustalenie, czy dany teren należy do rodzaju terenów, dla których określono dopuszczalne normy hałasu, a także określa, w jaki sposób należy tego ustalenia dokonać.

Sąd orzekający wskazuje, że Starosta powinien był w swojej decyzji wyznaczyć obszar analizowany i opisać charakter zagospodarowania poszczególnych terenów. Ponadto decyzja powinna zawierać załącznik graficzny obrazujący obszar analizowany. Używanie określeń kierunków geograficznych jest nieprecyzyjne. W decyzji określono jedynie numery działek, na których zlokalizowano punkty pomiaru hałasu.

Tym samym organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Jak już wspomniano dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Podobne stanowisko wyraził NSA w powołanym już wyroku o sygn. II OSK 1028/11. Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art.113 ust.2 u.p.o.ś., względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art.114 u.p.o.ś. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają, a także że kwestia ta nie poddaje się ocenie Sądu.

Mając na uwadze, iż organy administracji nie wyznaczyły obszaru analizowanego, Sąd stanął na stanowisku, że dopuściły się one naruszenia prawa materialnego w postaci art.115 u.p.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję organu II instancji mając na uwadze zasadę szybkości postępowania i przyjmując, że wskazane uchybienia możliwe są do wyeliminowanie na etapie postępowania odwoławczego

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę związany będzie wskazaną wyżej wykładnią. W pierwszej kolejności w trybie art.136 k.p.a. wyznaczy obszar analizowany w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu sąsiedniego w stosunku do przedmiotowego zakładu skarżącej w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. i przedstawi go na załączniku graficznym. Następnie opierając się na ustaleniach dotyczących obszaru analizowanego wyda właściwa decyzję.