Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...] Z-ca Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w K. nałożył na skarżącego A.T. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w związku z przebudową chodnika – wejścia do Punktu Aptecznego, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] J.-T. w miejscowości G. ul. [...] działka nr [...], zobowiązując inwestora do uiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Kara ustalona została w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowiącej iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego ([...] m2), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ([...] zł), liczby dni zajęcia (14). Jako podstawy prawne decyzji organ powołał przepisy art. 40 ust. 1, 12,13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zmianami) oraz §8 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.
Nr 6 poz. 33 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200 poz. 1953). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu [...] r. w związku z otrzymana informacją telefoniczną o prowadzeniu robót w pasie drogowym w miejscowości G. dokonano oględzin, stwierdzając przebudowę chodnika w celu przystosowania dla osób niepełnosprawnych wejścia do Punktu Aptecznego. W tym samym dniu wszczęto postępowanie, w ramach którego w dniu [...] r. z udziałem strony przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowej przebudowy chodnika. Zdaniem organu strona pomimo wezwania nie przedłożyła żadnych dokumentów oraz wyjaśnień dotyczących opisanej przebudowy, stąd wymierzono karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ wskazał, iż doręczonym inwestorowi pismem z dnia [...] r. Zarząd wyraził zgodę na przebudowę chodnika, informując jednocześnie, iż o pozwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym należy zwrócić się do Rejonu Dróg Wojewódzkich w K., który to wniosek do dnia [...] r. do Rejonu nie wpłynął.
Składając w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji A. T. wniósł o jej uchylenie, kwestionując dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego. Odwołujący wyjaśnił, iż przebudowa chodnika została rozpoczęta w dniu [...] r., w oparciu o uzgodniony z WZDW projekt przebudowy, projekt oznakowania prac podczas przebudowy opracowany przez inż. S. W., który został uzgodniony z Rejonem Dróg Wojewódzkich w K. w dniu [...] r. oraz z Komendą Miejską Policji w K. ([...] r.). W dniu [...] prace zostały przerwane, a chodnik doprowadzony do stanu umożliwiającego korzystanie z niego. Zdaniem strony faktyczne zajęcie pasa w wskazanym okresie wynosiło dwa dni, a nie czternaści dni, jak przyjęto w decyzji. Wyjaśnił także, iż w dniu [...] r. złożył w Urzędzie Wojewódzkim Delegatura w K. zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót, które w dniu [...] dostarczono do Rejonu Dróg Wojewódzkich. W tych okolicznościach organ niezasadnie zarzuca mu nie złożenie stosownych wyjaśnień, a sama kara ma charakter krzywdzący, tym bardziej, że przebudowa chodnika była związana z naprawą popękanych płyt chodnikowych i miała na celu służyć osobom niepełnosprawnym, mieszkańcom gminy G..
W toku postępowania odwoławczego A. T. przesłał do organu II instancji pisma datowane na [...], [...], [...], [...], [...] r., w treści których podtrzymywał stanowisko zawarte w odwołaniu na okoliczność posiadania wymaganych pozwoleń oraz przerwania prac w dniu [...] r. Do pisma z dnia [...] strona dołączyła oświadczenia inż. W.a oraz właściciela zakładu brukarskiego. Odwołujący się zakwestionował ponadto wyznaczenie wizji dopiero na dzień [...] r., co miało wpływ na wysokość kary. Strona wskazała nadto, iż nie doręczono jej protokołu z oględzin w dniu [...] r., na powyższe odwołujący się dołączył do pisma z dnia [...] r. oświadczenia własne oraz matki A. Ś.-T., a także Kierownika Punktu Aptecznego.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 12 wyżej wskazanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podzieliło argumentację przyjętą przez organ I instancji wskazując, iż A. T. nie dopełnił formalności, o których został poinformowany w piśmie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] r., bowiem nie złożył w Rejonie Dróg Wojewódzkich w K. wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót wraz z odpisem zgłoszenia przebudowy w [...] Urzędzie Wojewódzkim Delegatura w K.- Oddział Rozwoju Regionalnego oraz zatwierdzonego przez WZDW w P. projektu organizacji Ruchu na czas przeprowadzenia robót. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że do RDW w K. wniosek taki nie wpłynął, natomiast w dniu [...] r., a nie jak twierdzi odwołujący w dniu [...], wpłynęła tam kopia pisma z dnia [...] r. kierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w K. o zgłoszeniu przebudowy chodnika zgodnie z projektem inż.
W.a. Organ Odwoławczy wyjaśnił, iż roboty miały miejsce w dniu [...] r., a przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny wbrew twierdzeniu odwołującego, że pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego, potwierdziły zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2, a przyjęty w decyzji sposób i wysokość ustalenia kary nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów.
W skardze na to rozstrzygnięcie A. T. wniósł o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem stanu faktycznego. Odwołując się do przedstawionych w ramach postępowania administracyjnego dowodów skarżący wyjaśnił, iż bez wymaganego pozwolenia zajmował pas tylko przez dwa dni, stąd kara winna zostać naliczona w znacznie niższej wysokości. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżący podniósł, iż został pozbawiony prawa ustosunkowania się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, bowiem nie doręczono mu protokołu z wizji, która miała miejsce w dniu [...] r. Podniósł, iż większość wymaganych dokumentów miał zgromadzonych na etapie wszczęcia postępowania przez organ I instancji, która to okoliczność nie została uwzględniona. Zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. rozpatrzenie odwołania z naruszeniem terminów określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego skarżący podniósł, iż zaskarżoną decyzję wydano po ośmiu miesiącach od dnia ostatniego pisma wystosowanego przez skarżącego w sprawie, dopiero po jego telefonicznej interwencji. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 12, 35 i rodzi odpowiedzialność po stronie rozpatrujących sprawę organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Kolegium wskazało na samowolność działania skarżącego, który od początku prowadzonego postępowania był szczegółowo poinformowany jakich formalności musi dopełnić w związku z planowaną przebudową chodnika, lecz stosownych dokumentów w Rejonie Dróg nie przedłożył.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z powołanym jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego przepisu zezwolenie to dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym. Sprawa niniejsza dotyczy zajęcia pasa drogowego związanego z przebudową chodnika - wejścia do punktu aptecznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] J.-T., zgodnie z opisem zawartym w decyzji organu I instancji. Organy rozpatrujące sprawę przyjęły, iż na ten cel zajęto pas drogowy o powierzchni [...] m2. Takie określenie przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż dotyczy ona przebudowy znajdującego się w pasie drogowym chodnika.
Tym samym w tym zakresie do inwestycji tej nie ma zastosowania dyspozycja zawarta w powołanym przez organ I instancji art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia na stronę kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego związanego z przebudową chodnika. Przepis ten może mieć natomiast zastosowanie do zajęcia pasa drogowego w związanych z budową podjazdów dla niepełnosprawnych oraz samego wejścia do apteki. Wskazać należy, iż do akt administracyjnych sprawy nie załączono takiej mapy geodezyjnej przedmiotowego obszaru drogi krajowej nr [...], na podstawie której Sąd mógłby zweryfikować to ustalenie, w szczególności wyjaśnić czy wskazany obszar [...] m2 obejmuje wyłącznie teren robót związanych z przebudową chodnika, czy inwestycji tej towarzyszyło zajęcie większego obszaru w obrębie pasa drogowego, jak również ustalenie, czy obszar ten obejmuje także wykonane podjazdy dla osób niepełnosprawnych.
Zważywszy na ustawową definicję pasa drogowego (zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) nie można wykluczyć, iż same podjazdy wykonane zostały poza obszarem pasa drogowego. Brak w aktach sprawy stosownej mapy geodezyjnej z naniesioną w sposób czytelny inwestycją oraz liniami rozgraniczającymi pas drogowy i poszczególne jego elementy, jak również stosownej dokumentacji zdjęciowej (skarżący w toku postępowania odwoławczego podnosił, iż zdjęcia fotograficzne inwestycji i samego terenu były przez pracowników Zarządu robione, lecz akta sprawy ich nie zawierają) uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustalenia zajętego obszaru, a w konsekwencji wysokości nałożonej na stronę kary.
Zważyć bowiem należy, iż kluczowym zagadnieniem dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie, czy roboty prowadzone były w całości w obrębie pasa drogowego, przy czym jeżeli inwestycja w całości może zostać uznaną za związaną z przebudową chodnika, to nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 1 wskazanej ustawy skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji – jako wydanej bez podstawy prawnej. Stosownego zarzutu w tym zakresie skarga nie zawiera, jednakże Sąd zobligowany jest badać z urzędu legalność zaskarżonej decyzji, także w wyżej wskazanym zakresie, w konsekwencji uchylić decyzje wydane w obu instancjach jako wydane z pominięciem poczynienia ustaleń mających podstawowe znaczenie dla oceny zasadności nałożenia kary. Powyższe naraża organ administracji publicznej na zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami).
Pierwszy z powołanych przepisów formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższa zasada ma także zastosowanie przy ocenie prawidłowości naliczenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego w aspekcie zakwestionowania przez stronę skarżącą przyjętej przez organ I instancji liczby dni zajęcia pasa.
W świetle treści skargi oraz odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej a także ustaleń poczynionych przez organ I instancji bezspornym jest, iż do zajęcia pasa drogowego w związku z przebudową chodnika w pasie drogowym doszło przed uzyskaniem wymaganych przepisami prawa pozwoleń. Spornym natomiast pozostaje liczba dni tego samowolnego zajęcia, strona skarżąca podnosi, iż miało to miejsce przez dwa dni, bowiem prace rozpoczęto w dniu [...] r., a przerwano je w dniu [...] r., podczas gdy organ I instancji przyjął okres 14 dni, tj. od dnia [...] do [...] r. W ocenie Sądu powyższe ustalenie organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. Na karcie akt nr [...] znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu [...] r. przez Kierownika Obwodu Drogowego w K. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. sporządzona na okoliczność otrzymanej informacji telefonicznej o prowadzeniu robót w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. G. ul. [...].
Osoba sporządzająca notatkę w jej treści odnotowała, iż został przebudowany chodnik w celu przystosowania wejścia do Punktu Aptecznego, a orientacyjna powierzchnia zajętego pasa ciągu pieszego wynosi około [...] m2.Na karcie akt nr [...] znajduje się Protokół oględzin robót budowlanych, które miały miejsce w dniu [...] r., na którego drugiej stronie odnotowano, iż w pasie drogowym dokonano przebudowy wejścia do budynku- punktu aptecznego zlokalizowanego przy drodze wojewódzkiej Nr [...] w m. G.. Odnotowano także, iż stwierdzono odstępstwa od projektu budowlanego – skosy progu zostały wykonane na dł. [...] m i [...] m, ponadto płytki chodnikowe nie zostały zamulone.
Jednocześnie akta organu II instancji zawierają dostarczone przez skarżącego oświadczenie wykonawcy robót- właściciela zakładu brukarskiego, który wyjaśnił, iż w dniu [...] r. prace zostały przerwane, a chodnik pozostawiono w stanie użyteczności publicznej, tak aby piesi mogli z niego korzystać bez jakichkolwiek utrudnień. Akta te zawierają także oświadczenia, które złożył w dniu [...] r. kierownik budowy (przebudowy) przedmiotowego chodnika. W treści tych oświadczeń inż. W. podał, iż w dniach między [...] a [...] r. kilkakrotnie przejeżdżał przez G. i każdorazowo widział tak zakończone roboty, że umożliwiały bezpieczne korzystanie z chodnika osobom pieszym. Analiza tych informacji pozwala stwierdzić, iż po dniu [...] r. przedmiotowy pas drogowy pozostawał w stanie umożliwiającym korzystanie z chodnika w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Użyty w powołanej notatce służbowej oraz w Protokole oględzin z dnia [...] r. zwrot "został przebudowany" wskazuje przy tym na zakończenie przebudowy chodnika w dniu [...] r., a adnotacja o braku zamulenia płyt wskazuje, iż pozostały jedynie do wykonania prace wykończeniowe, nie mające większego wpływu na sposób korzystania z chodnika, jak również samego odbioru inwestycji przez właściwe organy.
W świetle powyższego w ocenie Sądu również wysokość ustalonej kary pieniężnej jest nieprawidłowa, bowiem powinna zostać ustalona z uwzględnieniem dwudniowego okresu zajęcia pasa drogowego, stad w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za trafne.
Zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie organ II instancji wskazanych okoliczności w sposób wystarczający nie zbadał oraz nie ustosunkował się do wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą co stanu pasa drogowego po dniu [...] r., uchybień proceduralnych oraz okoliczności uzasadniających możliwość odstąpienia od nałożenia kary.
Wskazać także należy, iż użyte w powołanym przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego przesłanki samowolności tego działania wymienionej w §11 ust. 4 wskazanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy. W tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej (o co skarżący wnosił w pismach wystosowanych w toku postępowania odwoławczego) z powołaniem się na tę przesłankę traktować trzeba jak okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy.
W ocenie Sądu taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej, w której o ile organ uznał, iż spełnione zostały przesłanki wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, to takie okoliczności jak szybkość wykonanych prac (dwa dni), cel inwestycji (umożliwienie osobom niepełnosprawnym wejścia do apteki) oraz pozostawienie chodnika w stanie umożliwiającym normalne z niego korzystanie, uzasadniały umorzenie postępowania i w konsekwencji odstąpienie przez organ od wymierzenia kary pieniężnej.
W ocenie Sądu w sprawie doszło również do naruszenia zasady udzielania pomocy prawnej stronom, wyrażonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi, lub powinien stwierdzić, że zamierza ona podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. Postępowanie administracyjne w związku z odnotowaną przebudową wejścia do punktu aptecznego stanowiącego własność skarżącego zostało wszczęte w dniu [...] r. i w piśmie informującym o tym organ I instancji poinformował stronę o planowanych oględzinach przedmiotowej przebudowy w dniu [...] r. W treści tego pisma strona nie została poinformowana o konsekwencjach, jakie pociąga za sobą pozostawanie w stanie bezczynności polegającej na nie dopełnieniu niezbędnych formalności w celu legalizacji dokonanej przebudowy oraz na pozostawieniu inwestycji w stanie niedokończonym.
Nie udzielenie takiej informacji spowodowało bierne oczekiwanie strony na zaplanowane na dzień [...] r. oględziny, a same roboty zostały przerwane w dniu [...] r., co w konsekwencji miało wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej- stronę obciążono karą za 14 dniowy okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy, a na podstawie jej art. 152 określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności rozważy zasadność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, uwzględniając w tym zakresie wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf