Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski, działając przez fachowego pełnomocnika, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości uchwałę nr IX.78.2019 Rady Gminy Zakrzewo z dnia 27 czerwca 2019 roku o uchyleniu uchwały nr IV.28.2019 w sprawie zasad umieszczania reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów na terenach, budynkach i innych obiektach stanowiących własność Gminy Zakrzewo (dalej: uchwała)
Wojewoda wniósł o
- 1) łączne rozpoznanie skargi ze skargą na uchwałę nr IX.28.2019 Rady Gminy Zakrzewo z dnia 21 lutego 2019 roku w sprawie zasad umieszczania reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów na terenach, budynkach i innych obiektach stanowiących własność Gminy Zakrzewo,
- 2) uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości,
- 3) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), to jest:
- 1) art. 37b u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie wymaganej procedury dotyczącej uchwały,
- 2) art. 27 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uchylenie uchwały nr IV.28.2019 Rady Gminy Zakrzewo z dnia 21 lutego 2019 r. sprawie zasad umieszczania reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów na terenach, budynkach i innych obiektach stanowiących własność Gminy Zakrzewo bez przeprowadzenia procedury wymaganej dla podjęcia uchwały nr IV.28.2019.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że uchwałę nr IV.28.2019 w sprawie zasad umieszczania reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów na terenach, budynkach i innych obiektach stanowiących własność Gminy Zakrzewo (dalej: uchwała nr IV.28.2019) Rada Gminy Zakrzewo podjęła na sesji w dniu 21 lutego 2019 r. Uchwałę tę podjęto na podstawie przepisów art. 37a ust. 1 u.p.z.p., art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 poz. 712 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g.
W związku z tym, że uchwałę IV.28.2019 podjęto bez przeprowadzenia procedury wymaganej w art. 37b u.p.z.p., a tym samym z istotnym naruszeniem prawa, Rada Gminy Zakrzewo w dniu 27 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr IX.78.2019 o uchyleniu uchwały nr IV.28.2019 w sprawie zasad umieszczenia reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów na terenach, budynkach i innych obiektach stanowiących własność Gminy Zakrzewo.
Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwana w literaturze uchwałą krajobrazową. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 37a ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 37a i art. 37b ustawy procedura sporządzenia i uchwalenia uchwały w sprawie obiektów małej architektury i reklamy jest sformalizowana i obejmuje: 1) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu uchwały w sprawie obiektów małej architektury i reklamy, 2) ogłoszenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) decyzji o podjęciu uchwały o przygotowaniu przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) projektu uchwały, 3) sporządzenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) projektu uchwały, 4) wystąpienie o opinie do wymienionych w ustawie organów, 5) uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami, 6) wprowadzenie do projektu uchwały zmian wynikających z opinii i uzgodnień, 7) ogłoszenie o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu, 8) wyłożenie projektu uchwały do publicznego wglądu, 9) organizację dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie uchwały, 10) możliwość zgłaszania uwag do projektu uchwały, 11) rozpatrzenie uwag złożonych do projektu uchwały, 12) wprowadzenie zmian do projektu uchwały wynikających z rozpatrzenia uwag, 13) przedstawienie radzie gminy projektu uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag, 14) rozpatrzenie przez radę gminy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, 15) uchwalenie przez radę gminy uchwały w sprawie obiektów małej architektury i reklamy.
W związku z powyższym art. 37b ustawy nakazuje przed podjęciem tzw. uchwały krajobrazowej przeprowadzenie procedury opisanej wyżej.
W dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, dalej: ustawa krajobrazowa). Przepisami art. 7 pkt 3 lit b ustawy krajobrazowej uchylono w art. 15 u.p.z.p. ust. 3 pkt 9. który dopuszczał określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektur}", tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Jednocześnie w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, ustawodawca zastrzegł, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w obecnym stanie faktycznym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem właściwym do zawierania postanowień odnośnie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zasady te muszą być regulowane tzw. uchwałą reklamową, o ile rada gminy podejmie decyzję o podjęciu takiej uchwały, gdyż decyzja ta jest fakultatywna.
W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, w sytuacji, gdy rada gminy chce uchylić tzw. uchwałę reklamową, to może to zrobić wyłącznie po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 37b u.p.z.p. Podjęcie tzw. uchwały krajobrazowej jest fakultatywne, lecz jeśli rada zdecyduje o jej podjęciu, to zobowiązana jest stosować przepisy dotyczące jej uchwalania. W związku z tym niezależnie od tego, czy rada uchwałę krajobrazową podejmuje, zmienia czy uchyla zobowiązana jest stosować procedurę wskazaną w art. 37b u.p.z.p.
Wskazać należy, że przepisy o tzw. uchwale krajobrazowej znajdują się w ustawie w rozdziale 2 o nazwie: "Planowanie przestrzenne w gminie". Świadczy to o tym, że ustawodawca pomimo "wyłączenia" postanowień o reklamach z planów zagospodarowania przestrzennego, włączył, zdaniem organu nadzoru, nieprzypadkowo, przepisy o tzw. uchwale krajobrazowej do wskazanego rozdziału. Nowe przepisy dotyczące tzw. uchwały reklamowej nie odnoszą się do kwestii zmiany czy uchylenia tych uchwał, lecz dotychczasowe umieszczenie postanowień o reklamach w planach zagospodarowania przestrzennego, jak i aktualne umieszczenie przepisów o tzw. uchwale reklamowej wraz z przepisami o planach zagospodarowania przestrzennego we wspólnym rozdziale o nazwie: "Planowanie przestrzenne w gminie" pozwala analogicznie stosować art. 27 u.p.z.p. o treści: "Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane".
Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Rada Gminy Zakrzewo podjęła uchwałę o uchyleniu tzw. uchwały krajobrazowej, lecz przed jej uchyleniem nie przeprowadziła wymaganej procedury. Stanowi to istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować nieważnością uchwały w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności w części przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę fachowy pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że nie podziela stanowiska Skarżącego, w zakresie zarzucanego podjęcia uchwały bez wymaganej procedury. Ustalenie przez Radę Gminy Zakrzewo, na podstawie przepisu art. 37a ust. 1u.p.z.p., zasad umieszczania reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów na terenach, budynkach i innych obiektach stanowiących własność Gminy Zakrzewo - jest fakultatywne. Fakultatywny charakter uchwały krajobrazowej stanowi o pozostawieniu decyzji o ewentualnym wprowadzeniu w/w uregulowań w kompetencji rady gminy. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w sprawie zarzut, iż w przypadku decyzji rady gminy o uchyleniu uchwały krajobrazowej - wymagane jest dochowanie procedury przewidzianej w art. 37bu.p.z.p. Warunkowanie odstąpienia przez radę gminy od przyjętej uchwały krajobrazowej uprzednim uzyskaniem opinii i uzgodnień organów wskazanych w art. 37b u.p.z.p. stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę kompetencji zastrzeżonych dla rady gminy.
Nadto, w ocenie organu skarżonego, odmienna, literalna wykładnia przepisu art. 37bu.p.z.p., przewidująca (w ocenie Skarżącego) konieczność zasięgania opinii organów i uzgadniania z nimi projektu uchwały uchylającej prowadzi do absurdu, który stanowi o zasadności rozszerzenia spektrum analizy o wykładnię systemową i funkcjonalną, a także teleologiczną. W ocenie organu skarżonego, wbrew stanowisku organu nadzoru, badanie zgodności uchwał w oparciu o kryterium legalności, może wymagać sięgnięcia po kolejne instrumenty interpretacyjne, jak choćby wykładnia teleologiczną, zgodnie z którą, dla oceny przez organ nadzoru legalności podjętej uchwały zasadnym jest uwzględnienie kryterium celowości.
W ocenie organu skarżonego, brak jest argumentów przemawiających za celowością prowadzenia procedury z art. 37b u.p.z.p. w przypadku podejmowania uchwały o uchyleniu uchwały krajobrazowej o fakultatywnym charakterze.
Wyżej przedstawiona argumentacja znajduje jednak zastosowanie wyłącznie w przypadku podzielenia stanowiska Skarżącego co do przedstawionej w skardze wykładni literalnej przepisu art. 37b u.p.z.p.. W ocenie Organu, wykładnia literalna przepisu art. 37b ustawy jest zgoła inna niż zaproponowana przez Skarżącego. Przepis art. 37b ustawy reguluje procedurę właściwą dla podjęcia uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; reguluje zakres czynności wymaganych do wykonania wyraźnie "przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" ustawy. Nie reguluje natomiast czynności wymaganych do podjęcia przed podjęciem uchwały uchylającej ustalone zasady. Sformułowanie użyte w art. 37b ust. 1 ustawy, a to "przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" wyraźnie zakreśla granice zastosowania przepisu. Wykładnia rozszerzająca, zakładająca zastosowanie procedury również do uchwały uchylającej uchwałę, o której mowa w art. 37a ust. ustawy jest niezasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 wprowadzonego do u.p.z.p. ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), deklarowanym celem ww. nowelizacji było wprowadzenie rozwiązań mających zapewnić ochronę krajobrazu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1).
W niniejszej sprawie bezsporne między stronami jest, że uchwalenie uchwały nie zostało poprzedzone sekwencją czynności wskazanych w art. 37b u.p.z.p. Spór zaś sprowadzał się do kwestii, czy było to konieczne.
W ocenie Sądu brak jest przekonujących argumentów dla podzielenia stanowiska Skarżącego.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakultatywny charakter uchwały z art. 37a u.p.z.p.: "Rada gminy może ustalić w formie uchwały...". Obowiązywanie postanowień zawartych w tego rodzaju uchwale nie jest zatem obligatoryjne. Jej uchylenie prowadzi do stanu sprzed jej uchwalenia, który to stan jest akceptowany w obowiązującym porządku prawnym.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym – co do zasady – kompetencja organu do uchwalenia aktu związana jest z kompetencją do jego zmiany bądź uchylenia (por. wyrok w sprawie IV SA/Po 1173/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Uchylenie lub zmiana (uzupełnienie) aktu prawa miejscowego przez jego autorów jest najczęstszym w praktyce sposobem utraty ich mocy obowiązującej. Impulsem do takiego działania może być zarówno wola samego autora aktu, jak również postulaty mieszkańców, organizacji społecznych, sugestie organów kontroli (...). W przypadkach jednak, gdy wydanie aktu prawa miejscowego jest obligatoryjne, uchylenie przez lokalnego prawodawcę aktu dotychczas obowiązującego pociągać będzie za sobą konieczność zastąpienia uchylonego aktu nowa regulacją." (Dorota Dąbek. Prawo miejscowe, LEX, Warszawa 2015).
Należy także zwrócić uwagę na szczególne okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały. Na skutek nadzorczych działań Wojewody organ uchwałodawczy skonstatował ewidentną wadliwość uchwały nr IV.28.2019, polegającą na niezachowaniu trybu jej podjęcia. Uzasadnione i zasługujące na aprobatę było zatem podjęcie działań zmierzających do jej niezwłocznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Konieczność zachowania procedury z art. 37b u.p.z.p. zniweczyłaby możliwość sprawnego działania (pomijając już kwestię wątpliwości co do tego czy organy uzgadniające i opiniujące projekt uchwały zgodnie z art. 37b u.p.z.p. dysponowałby w ogóle materią, co do której miałyby zajmować stanowisko – z natury rzeczy opinie i uzgodnienia w tym trybie dotyczyć mają konkretnych regulacji zawartych w projekcie uchwały, których to regulacji in casu projekt by nie zawierał; ewentualna odmowa uzgodnienia motywowana brakiem tej materii uniemożliwiłaby zaś podjęcie uchwały).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie niniejszej niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 27 u.p.z.p., wymagającego, by zmiana studium lub planu miejscowego następowała w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Uchwalając zaskarżona uchwałę Rada nie dokonała w istocie zmian regulacji wprowadzonych uchwałą nr IV.28.2019 (a w każdym razie to nie zamiar dokonania merytorycznych zmian był powodem jej uchwalenia), lecz dała wyraz woli wyeliminowania z obrotu prawnego aktu dotkniętego istotną wadą.
Skarga podlega zatem oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.