Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. W. i R. S., dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...] położonych w P. przy ul. W. [...] w celu legalizacji.
Organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że planowana inwestycja zakłóca ład przestrzenny i przekracza parametry zabudowy gospodarczej występującej w obszarze analizowanym. Analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Organ podniósł, że inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze analizowanym, a także nie kontynuuje wysokości zabudowy gospodarczej, co ma wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. Znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa jednorodzinna charakteryzuje się jednolitą funkcją mieszkaniową. Od frontu usytuowane są dwukondygnacyjne budynki mieszkalne, a w głębi niskie budynki o charakterze pomocniczym o wysokości nie przekraczającej 3m.
Przedmiotowa inwestycja jest zdaniem organu ewidentnym odstępstwem od zasad jakimi kierowano się przy projektowaniu zabudowy jednorodzinnej, gdzie standardem jest wykształcenie stosunkowo niewielkiej zabudowy pomocniczej z zachowaniem strefy ogrodów.
Z treścią decyzji nie zgodzili się inwestorzy, którzy w przepisanym terminie wnieśli odwołanie. W ich ocenie nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla ich budynku, który stanowi zaplecze gospodarcze dla trzech rodzin. Budynek istnieje od ponad 20 lat, nie wpływa na prawa sąsiadów i jest wkomponowany w zieleń na działce. Odwołujący podnieśli, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zabudowana jest bardziej intensywnie niż to wskazuje załącznik graficzny, kwestionując ustalony dla niej procent zabudowy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób wystarczający w swoim postępowaniu by planowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa gospodarcza. Organ wskazał w analizie tekstowej numery geodezyjne działek, które podlegały analizie jednak ograniczył się do wskazania wielkości zagospodarowanej powierzchni i szerokości frontowej działek, ogólnikowo wskazał na wysokości budynków mieszkalnych (8 metrów), a także gospodarczych określając tę wysokość na 3 metry. Ogólnikowo opisał rodzaj dachów oraz sposób określenia linii zabudowy.
W ocenie Kolegium sporządzona w tej sprawie analiza tekstowa jest zbyt lakoniczna. Z treści analizy nie wynika sposób zagospodarowania nieruchomości objętych analizą ze szczególnym wskazaniem budynków gospodarczych i opisem parametrów tych budynków. Analiza graficzna wyników analizy przedstawiona jest w mało czytelny i mało przejrzysty sposób, wynika z niej, iż w obszarze analizowanym w zasadzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś najbardziej dominującą zabudowę gospodarczą posiadają nieruchomości objęte wnioskiem. SKO zwróciło uwagę, iż budynek gospodarczy skarżących powstał w granicy z nieruchomością sąsiednią - działka nr [...], po stronie tej działki nie występuje zabudowa w granicy. Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy powinien w szczególności wykazać, iż sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem stoi w rażącej sprzeczności ze sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tego organ pierwszej instancji nie wykazał, powołał się przy tym na ogólne zasady dotyczące planowania przestrzennego mające znaczenie w trakcie opracowywania planów zagospodarowania.
Ponadto zdaniem Kolegium w toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego. Naruszono zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 kpa nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji naruszył także wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - art. 107 § 3. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne, które jest integralną częścią decyzji i którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak odniesienia narusza zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ zobowiązany jest wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kieruje przy wydawaniu decyzji.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję wywiodła E. S. W ocenie Skarżącej przy wydaniu powyższej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Organ II instancji powinien rozstrzygnąć merytorycznie czy wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalne w świetle prawa czy nie. Zdaniem Skarżącej przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu jest zupełna i nie zawiera sprzeczności. W wyniku tej analizy ustalono, iż inwestycja już wykonana nie spełnia wymagań stawianych przez przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową interpretację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowe postępowanie w sprawie związane jest z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postępowaniem w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego.
W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11 (Dz. U. Nr 247 poz. 1844) dopuszcza się możliwość ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy także po wszczęciu postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane- Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.).
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku gospodarczego w celu legalizacji oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
W myśl art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu- chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Kontynuacja funkcji nie oznacza jednak, że nowa zabudowa musi być identyczna, czy też tak samo posadowiona, a jedynie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania. Toteż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi sprawdzić czy spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie panuje pogląd iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 25.02.2011 r. sygn. akt II OSK 1607/09, LEX nr 992490)
Natomiast sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 585/11 z 15.09.2011, LEX nr 965372).
W przedmiotowej sprawie Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy nie wykazał w sposób wystarczający by planowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. Przeprowadzając analizę urbanistyczną organ ograniczył się do analizy zabudowy położonej przy ulicy W. Określił przy tym minimalny obszar analizowany w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Z treści analizy nie wynika sposób zagospodarowania nieruchomości objętych analizą ze szczególnym wskazaniem budynków gospodarczych i opisem parametrów tych budynków. Analiza graficzna wyników analizy przedstawiona jest w sposób mało przejrzysty. Wynika z niej, iż w obszarze analizowanym w zasadzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wraz z niewielką zabudową pomocniczą w strefie ogrodów. Organ największą wagę przykłada do wysokości przedmiotowego budynku, nie zwracając uwagi na to, iż jest on podpiwniczony i zajmuje mniejszą powierzchnię działki niż inne budynki gospodarcze. Ponadto w sposób powierzchowny opisano rodzaj dachów oraz sposób określenia linii zabudowy.
Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (patrz wyrok WSA w Krakowie z 18.05.2011r. sygn. akt II SA/Kr 495/11, LEX nr 993327).
Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienia w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. O ile odmienne zasady i procedury przewidziane dla tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności z uwagi na zasadę zrównoważonego rozwoju, czy koncepcje urbanistyczne dla terenu objętego planem albo poszczególnych jego części, o tyle ustalając obszar analizowany w niedookreślonych przez ustawodawcę granicach maksymalnych, należy mieć na uwadze ład przestrzenny w sąsiedztwie inwestycji, w wyżej podanym znaczeniu oraz przy znacznym rozproszeniu zabudowy - przy tej samej drodze publicznej, po obu jej stronach.
Brak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie spowodował, że organ orzekał nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego sprawy w zakresie sposobu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji - tj. działek sąsiednich. Tym samym nie sposób uznać, aby organ I instancji dostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy.
Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może się rozciągać na okoliczności, w tym techniczno-budowlane badane przez organ właściwy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Ratio legis art. 61 u.p.z.p., ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807). Nie sposób zatem zgodzić się z organem I instancji, iż dopuszczenie do powstania przedmiotowego budynku zaburzy ład przestrzenny, a obszar na którym się on znajduje "utraci swój jednolity charakter"
Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, słusznie zatem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji.
W związku z powyższym na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.