Uzasadnienie
Rada Gminy Czerwonak w dniu 20.05.2008 r., działając w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. 2007 r. Nr 7 poz. 39 ze zm. – dalej ustawa), podjęła uchwałę nr 167/XXV/2008 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Czerwonak miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 101, poz. 1109).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy Poznań – Nowe Miasto, zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj. art. 12 ust. 2 ustawy, polegające na posłużeniu się w § 3 ust. 1 uchwały niejednoznacznym i nieprecyzyjnym kryterium umiejscowienia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które nie zakłóca prawidłowego funkcjonowania szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, placówek użyteczności publicznej, co uznać należy za całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy i skutkujące całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od nadużywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. Mający obowiązek realizować te cele zapis § 3 ust 1 uchwały, wbrew intencji ustawodawcy, cechuje się wysoką nieprecyzyjnością i brakiem skonkretyzowania, a przez to zezwala na etapie wykonywania na całkowitą dowolność jego stosowania, mogącą prowadzić do obchodzenia celu ustawy. Upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla organu stanowiącego na jego podstawie akty prawa miejscowego zupełnej dowolności w określeniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Zdaniem skarżącego, w realiach niniejszej sprawy należy uznać, iż Rada Gminy Czerwonak w sposób nieprawidłowy skorzystała z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Niejednoznaczne określenie usytuowania punktów sprzedaży alkoholu poprzez wskazanie, iż winny być one zlokalizowane tak, by nie zakłócały prawidłowego funkcjonowania wyliczonych miejsc chronionych, sprzyja możliwości różnego interpretowania i nie prowadzi do realizacji naczelnego celu jakim jest ograniczenie dostępności alkoholu oraz tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od sięgania po alkohol.
Rada Gminy Czerwonak w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i nie zgodziła się z zarzutem podniesionym przez skarżącego. Zdaniem organu administracji, z § 3 ust 1 uchwały wynika prosty i czytelny przekaz, że nie ma zgody na usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jeśli takie usytuowanie powodowałoby zakłócenie prawidłowego funkcjonowania szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, placówek użyteczności publicznej. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjności i braku skonkretyzowania zakwestionowanej zasady, co może doprowadzić do obchodzenia celu ustawy wskazano, iż zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Tym samym, decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu poprzedzona jest analizą zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z zasadami określonymi w uchwale rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Czerwonak miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jakiej dokonuje podmiot opiniujący, którym jest gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych.
Zdaniem organu administracji, rozważania Skarżącego co do możliwości niejednolitej wykładni kwestionowanej zasady prowadzą do przyjęcia niczym nieuprawnionego prymatu kryterium odległości przy formułowaniu zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Tymczasem, ustawodawca w ustawie w żaden sposób nie narzuca radzie gminy takiego kryterium przy formułowaniu przez rady gmin tych zasad. Rada Gminy Czerwonak podniosła również, iż zakwestionowana zasada podlegała już badaniu w ramach prokuratorskiej kontroli legalności prawa miejscowego. W ramach kontroli przeprowadzonej w 2007 i 2008 roku obejmującej uprzednio obowiązującą uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 24 kwietnia 2003 r. Nr 67/VIII/2003, zawierającą w swej treści identyczną zasadę co zakwestionowany przepis uchwały, nie dopatrzono się znamion rażącego naruszenia prawa w tej materii mimo, iż stan prawny w trakcie ówczesnej jak i obecnej kontroli pozostaje w przedmiotowym zakresie niezmieniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w §3 ust. 1 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 20.05.2008 r. nr 167/XXV/2008 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Czerwonak miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa.
W § 3 ust. 1 uchwały stwierdzono, iż punkty sprzedaży detalicznej jak i lokale gastronomiczne powinny być usytuowane tak, aby nie zakłócały prawidłowego funkcjonowania szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, placówek użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, dokonane przez Radę Gminy Czerwonak określenie lokalizacji punktów sprzedaży detalicznej jak i lokali gastronomicznych względem szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, placówek użyteczności publicznej jest nieprecyzyjne, i z tego powodu stanowi naruszenie dyspozycji z art. 12 ust. 2 ustawy.
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej usg). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienia tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala również, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, podobnie jak Prokurator w niniejszej sprawie, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, nie będących w jednoznacznej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.
Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Gminy Czerwonak w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w odniesieniu do miejsc chronionych, w ocenie Sądu, może bowiem prowadzić do różnego pojmowania wynikającej z przepisu normy, tym samym do różnego jej stosowania przez organ wydający zezwolenie na sprzedaż alkoholu oraz gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych opiniującą kwestię zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy (art. 18 ust. 3 a ustawy). Niezrozumiałym w tym kontekście wydaje się kontrargument zawarty w odpowiedzi na skargę, że w związku z przyjętym w uchwale unormowaniem nie dojdzie do obchodzenia celu ustawy, bowiem w postępowaniach o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uwzględnia się treść uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, jeżeli treść unormowania Uchwały jest nieprecyzyjna, to w istocie ustalenie przedmiotowych zasad pozostawia się organom stosującym prawo.
Orzekający Sąd akceptuje pogląd NSA (wyrok z 22.02.1995 r., sygn. akt SA/Bk 188/94, niepubl.) przytoczony przez Radę Gminy Czerwonak w odpowiedzi na skargę, iż kryterium odległości może być warunkiem usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ale kryterium takim może być też kryterium kolizji w funkcjonowaniu tego punktu w stosunku do obiektu chronionego. Rzecz jednak w tym, że sposób określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zaskarżonej uchwale nie wskazuje w sposób jasny na takie kryterium kolizji, o jakim mowa w ww. wyroku, co wykazano w skardze (s. 3 in fine).
Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do potrzeby jasności uchwał rady gminy wydanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy (m. in. wyrok WSA z 19.10.2004 r., sygn. akt II SA/Wr 287.03, lex nr 578764; wyrok WSA z 26,05.2011 r., sygn. akt III SA/Lu 131/11 - lex nr 852225; wyrok WSA z 15.12.2010 r., IV SA/Po 917/10 – niepubl.).
Ponownie stanowiąc przepisy prawa miejscowego, Rada Gminy Czerwonak winna mieć na uwadze cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych i zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy. Dla realizacji powyższych zamierzeń Rada Gminy winna odwołać się do obiektywnych kryteriów, np. klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi wymienionymi w art. 14 ustawy.
Odnosząc się do argumentacji organu administracji, iż zasada wynikająca z zakwestionowanego przepisu §3 ust. 1 uchwały była już badana w ramach prokuratorskiej kontroli legalności uprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy Czerwonak Nr 67/VIII/2003 r. z dnia 24 kwietnia 2003 r. zawierającej w swej treści identyczną co zakwestionowana obecnie zasada, stwierdzić należy, że niniejsza uchwała podlegała odrębnej ocenie. Uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687 uw. 4). Dokonanie kontroli legalności w ramach prokuratorskiej kontroli legalności poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy Czerwonak Nr 67/VIII/2003 r. z dnia 24 kwietnia 2003 r. nie wyklucza możliwości wniesienia przedmiotowej skargi i kontroli legalności przepisów uchwały z Rady Gminy Czerwonak z dnia 20.05.2008 r. nr 167/XXV/2008.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
MZ