Uzasadnienie
V. Sp. z o.o. z siedzibą w L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej Leszna nr LII/673/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy: [...] w Lesznie.
Spółka zażądała uchylenia zaskarżonej Uchwały w części, w której należące do niej działki nr [...] oraz [...] obręb [...], przeznaczone zostały na teren publicznych ciągów pieszych (oznaczenie na planie [...]), względnie uchylenia zaskarżonej Uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie Spółki zaskarżona Uchwała w sposób istotny narusza:
- 1) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej Spółki do nieruchomości na skutek przeznaczenia części nieruchomości (części działek o nr [...] oraz [...] obręb [...]) na teren publicznych ciągów pieszych przez co możliwość dotychczasowego wykorzystywania ww. działek została w istotny sposób ograniczona, wywołuje szkodę, stwarza zagrożenie w ruchu drogowym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej,
- 2) zupełny brak sensu planistycznego, gdyż zaskarżona Uchwała wprowadza ciąg pieszy, by zachować pozorną zgodność ze Studium, podczas gdy z okoliczności faktycznych i samej treści uzasadnienia Uchwały wynika, że ciąg będzie de facto spełniał funkcje drogi publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość dotychczas była oznaczona symbolem BI (inne tereny zabudowane). Faktycznie działki nr [...] oraz nr [...] w części są wykorzystywane pod ruchliwą drogę dojazdową dla samochodów osobowych i ciężarowych, w tym pojazdów o wadze do 40 ton. Droga prowadzi do siedzib podmiotów gospodarczych (spółki prawa handlowego, osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą) oraz jest jedyną drogą, która prowadzi do Powiatowego Urzędu Pracy w L. (użyczenie nie zostało sformalizowane). Z uwagi na zastosowaną podbudowę droga nadaje się do ruchu pojazdów ciężkich.
Droga w części od ul. [...] ma charakter ogólnodostępny. W pozostałej części, chronionej przez stróża (ogrodzona z bramą zamykaną w godzinach, gdy działalność nie jest prowadzona), ruch prowadzi głównie do salonu mebli dziecięcych, dokąd odbywają się cykliczne dostawy mebli samochodami ciężarowymi. Wynajmujący halę sprzedaję również materace. Przewóz materacy na cele działalności wiąże się z przewozem towaru środkami o dużej pojemności środka transportu.
Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. (nr [...]) Spółka prowadzi remont swojej siedziby. W dniu podjęcia Uchwały oraz nadal Skarżąca jest stroną umowy najmu na rzecz V. Sp. z o.o. drogi dojazdowej zawartej na 10 lat. Spółka V. jest użytkownikiem wieczystym budynku posadowionego na gruncie miasta L..
Wprowadzenie na działkach nr [...] oraz [...] ciągu pieszego uderza w interesy skarżącej Spółki. Oprócz wyzucia z własności części nieruchomości pozbawia ją czynszu najmu.
Ciąg pieszy był zaplanowany w Studium. W toku prac nad zaskarżoną uchwałą organ dostrzegł potrzebę utrzymania ruchu samochodowego. W toku konsultacji społecznych złożono zapewnienie o utrzymaniu ruchu samochodowego, a następnie stosowny zapis wprowadzono do uzasadnienia uchwały. Prowadzi to do kuriozalnej sytuacji, w której organ wprowadza ciąg pieszy (by zachować pozorną zgodność ze Studium), podczas gdy jest oczywiste, że w tym miejscu faktycznie jest droga i ewentualnie tylko drogę publiczną winno się w tym miejscu wyznaczyć. Treść uchwały doprowadza do powstania oczywistej sytuacji bezpośredniego zagrożenia dla pieszych. Spółka podniosła, że nie taki jest i nie taki powinien być cel tworzenia ciągu pieszego, gdy z góry wiadomo, że po tym trakcie odbywać będzie się normalny, codzienny ruch samochodowy. Niezrozumiałe jest wprowadzenie różnej szerokości ciągu pieszego na różnych odcinkach.
W jednej części ma on szerokość 6m, a w drugiej 10m. Nie jest to konieczne dla utrzymania należytej przepustowości ciągu i nadmiernie uderza w prawo własności skarżącej. Ponadto skarżąca Spółka nie będzie miała wpływu na treść zamówienia publicznego dotyczącego przyszłej budowy ciągu pieszego. Istnieje realne i oczywiste ryzyko, że zamawiający z uwagi na treść Uchwały, formalne warunki przetargowe oraz uwarunkowania budżetowe nie uwzględni w zamówieniu tak wysokich parametrów podbudowy trasy pieszej, aby w dalszym ciągu mogły po tym terenie przemieszczać się 40-tonowe ciężarówki.
Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości.
W odniesieniu do zarzutów skargi podniesiono, że przebieg publicznego ciągu pieszego został ustalony w sposób uzasadniony, racjonalny oraz po wszechstronnym rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności wyważeniu interesów prywatnych i publicznych, z uwzględnieniem prawa własności skarżącej i innych właścicieli, w zgodzie z zasadą proporcjonalności.
Przyjęte rozwiązanie jest spójne z polityką przestrzenną i postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązujące studium (uchwała nr XXXIX/526/2021 Rady Miejskiej Leszna z dnia 24 czerwca 2021 roku w sprawie uchwalenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna) na planszy kierunków, stanowiącej załącznik nr 2B, wskazuje przebieg trasy rowerowej i pieszej, łączącej ul. [...] z ul. [...], a dalej ul. [...], jako jeden z głównych elementów tras komunikacji pieszej i rowerowej.
Jak wynika z treści Studium "znaczącą barierą przestrzenną widoczną w strukturze miejskiej Leszna są tory kolejowe". W celu zmniejszenia ich negatywnego oddziaływania na etapie sporządzania planu miejscowego proponuje się zwiększenie liczby bezkolizyjnych przejść pieszych i przejazdów rowerowych przez tory, w szczególności w miejscach, gdzie jest to najbardziej pożądane i niezbędne".
W treści studium zaznaczono również, że "ważny element układu komunikacyjnego miasta stanowią ciągi piesze i rowerowe. Biorąc to pod uwagę w studium określono przebieg głównych tras pieszo-rowerowych. Bazując na istniejącej infrastrukturze, na planszy kierunków określono przebiegi głównych tras pieszych i rowerowych, które należy traktować jako wskazanie kierunkowe. Analiza istniejącego stanu zagospodarowania miasta pozwoliła określić podstawowe kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta, do których należą:
- - wskazanie obszarów zdegradowanych;
- - dalsza modyfikacja i porządkowanie systemu transportowego miasta;
- - integracja wschodniej iż zachodniej części miasta, rozdzielonych barierą terenów kolejowych".
Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że potrzeba istnienia spornego ciągu pieszego została dostrzeżona już na etapie uchwalania studium z 2018 roku (uchwała XLVII/646/2018 Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 kwietnia 2018 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna). Na dowód powołanych twierdzeń przedstawiony został plan układu komunikacyjnego okolicy spornych nieruchomości przyjęty w studium z 2018 roku oraz w studium z 2021 roku.
Ustalone rozwiązanie zostało przemyślane na wielu płaszczyznach i wynika z konieczność zaspokojenia w przyszłości realnej potrzeby społecznej w postaci zapewnienia jednego z głównych ciągów pieszo-rowerowych miasta Leszna.
Teren objęty planem jest w całości położony w dużo większym obszarze, który wyznacza Gminny Program Rewitalizacji Miasta Leszna na lata 2017-2027 (uchwała Nr XLI/530/2017 Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 października 2017 roku), jako obszar zdegradowany i przeznaczony do rewitalizacji.
Tereny pokolejowe, ze względu na atrakcyjną lokalizację, są zasobem w planach ożywienia gospodarczego miasta oraz rezerwą terenu niezbędną do rozwiązania niektórych problemów społecznych. Na tych terenach możliwe jest wdrożenie mechanizmu zapewniającego zrównoważenie cech społeczność zamieszkującej omawiany obszar poprzez wdrożenie oferty mieszkań o różnym standardzie.
W celu ułatwienia przejść pieszych i rowerowych pomiędzy otaczającymi ulicami a istniejącą oraz planowaną zabudową mieszkaniowo-usługową w planie miejscowym na części działek nr [...] oraz [...] wyznaczono ciąg pieszy ([...]).
Zaplanowany ciąg przebiega po istniejącej już faktycznie drodze, będącej jedynym miejscem w tym rejonie, w którym taki ciąg można wyznaczyć bez naruszania istniejącej struktury zabudowy. Ciąg ten ma stanowić jedno z podstawowych połączeń pieszych/rowerowych wschodniej i zachodniej części Leszna przedzielonej torami kolejowymi; stanowi optymalny korytarz dla przebiegu jednego z głównych ciągów pieszo-rowerowych kontynuowany dalej poprzez teren [...] oraz kładkę nad torami kolejowymi i łączący się z ul. [...] po zachodniej stronie torów kolejowych.
Gminny Program Rewitalizacji Miasta Leszna w ramach Przedsięwzięcia 0 "Nowe tory - Centrum Leszna po kolei" zakłada opracowanie koncepcji architektoniczno-urbanistycznej na obszarze pokolejowym (ul. Towarowa) oraz dokumentacji technicznej obiektu budowlanego na obszarze pokolejowym jako kluczowy element wspierający proces rewitalizacji. Lokalizacja ciągu jest spójna z tymi dokumentami. W powyższych dokumentach zaplanowano funkcję tranzytową, ścieżki piesze i pieszo-jezdne usprawniające komunikację centrum miasta z zachodnią częścią miasta tzw. Z..
Wbrew twierdzeniom skargi budowa kładki, czy dalszego przebiegu ciągu pieszego nie oznacza wyburzeń budynków prywatnych. Dla terenów wzdłuż torów kolejowych sporządzona została całościowa koncepcja zagospodarowania, w którą wpisano przebieg ciągu pieszego na terenie [...], jak i teren ciągu pieszego 1kx. Budowa tego rodzaju ciągu będzie wymagała, co najwyżej pewnego rodzaju adaptację i modernizację istniejących budynków stanowiących własność Skarbu Państwa, a użytkowanych wieczyście przez P..
Ustalenie i zasadność przebiegu spornego ciągu pieszego wynika także z ustaleń Koncepcji rozwiązań transportowych wspierających rewitalizację obszaru śródmieścia Leszna Część II Analizy (rysunek 4 i rysunek 5).
Ustalenie na terenie działek nr [...] oraz nr [...] ciągu pieszego z dopuszczeniem ruchu samochodowego było uzasadnione tym, że teren ten faktycznie wykorzystywany jest pod komunikację (dojścia i dojazdy do posesji). Po realizacji ustaleń planu po ciągu nadal będą mogli poruszać się piesi, przedsiębiorcy, dostawcy, klienci, petenci, urzędnicy itp.
Biorąc pod uwagę obecny charakter korytarza komunikacyjnego jako drogi stanowiącej dojazd do obiektów skarżącej Spółki, w planie miejscowym dopuszczono zmianę chodnika na części terenu [...] na pieszo-jezdnię i obsługę komunikacyjną terenów [...] oraz [...] poprzez teren [...] (§ 9 pkt 8, § 10 pkt 9 uchwały). W ten sposób zapewniono ochronę interesów skarżącej, nie ograniczono jej możliwości prowadzenia działalności i korzystania z obiektów.
Dążenie skarżącej do utrzymania zysków z czynszu najmu nie determinuje wadliwości zaskarżonej Uchwały, a tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności planu. Organ nie zamierza ograniczać parametrów nawierzchni. Stan istniejący, możliwość poruszania się po ciągu pojazdów o wadze co najmniej 40 ton, zostanie uwzględniony w planach inwestycyjnych organu, aby było możliwe poruszanie się po ciągu pojazdów zaopatrujących lokalne przedsiębiorstwa, co jest zgodne z ustaleniami planu (§ 14 pkt 3, § 14 pkt 5 uchwały). Szerokość spornego ciągu pieszego została przeanalizowana na etapie projektu planu miejscowego. Wyznaczenie na całym terenie ciągu o szerokości 10m mogłoby oznaczać konieczność ingerencji w strukturę zabudowy (wyburzenie obiektów). Zróżnicowanie szerokości od 6m do 10m pozwala na zachowanie racjonalnej odległości od istniejącego budynku oraz pozostawienie istniejących miejsc parkingowych.
Wyznaczenie ciągu o szerokości 10m na całym terenie [...] nie jest niezbędne. Ciąg o wyznaczonych szerokościach jest wystarczających ze względu na funkcję, którą ma spełniać. Nie ma potrzeby wyznaczania na tym terenie drogi zamiast ciągu, co także wynika ze studium oraz innych powoływanych już dokumentów. Wprowadzone rozwiązanie nie będzie powodować zagrożenia dla pieszych. Codzienny ruch pojazdów na tym terenie będzie ograniczony do dojazdów do siedzib przedsiębiorstw i Urzędu Pracy.
W piśmie 18 stycznia 2023 roku z dnia strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Spółka podniosła, że jest ona wewnętrznie sprzeczna.
Z jednej strony wskazuje się w niej, że na terenach kolejowych, przez które w nieoznaczonej przyszłości ma biec ciąg pieszy, znajdują się pustostany, a więc budynki, a z drugiej, że kontynuacja ciągu pieszego na terenach kolejowych nie oznacza wyburzeń budynków prywatnych. Bez znaczenia jest to, do kogo należą budynki, jaki jest ich status, jakie jest obecnie ich wykorzystanie. Kontynuacja zakwestionowanego ciągu pieszego wymusi wyburzenia, co podnosi koszty i stanowić będzie istotną ingerencję w prawo podmiotów trzecich i nie będzie tylko adaptacją, czy modernizacją istniejących zabudowań, jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę. Twierdzenia organu pozostają w oczywistej sprzeczności z materiałem zdjęciowym załączonym do skargi.
Spółka zarzuciła ponadto, że organ zupełnie pomija kwestię niemożności zapewnienia należytego bezpieczeństwa ruchu pieszych na obszarze określonym jako ciąg pieszy, który de facto będzie wykorzystywany jako droga publiczna.
Ryzyko wypadków znacząco wzrośnie przy planowanym założeniu, że na różnych odcinkach "ciągu pieszego" ruch samochodowy jest wyłączony, a akurat na tym odcinku dopuszczony będzie z dużą intensywnością, w tym ruchem pojazdów ciężarowych. Zasadą przy takich rozwiązaniach winno być izolowanie pieszych od ruchu samochodowego. W ocenie skarżącej oczywiste jest, że przy dopuszczeniu ruchu samochodowego powstanie zwykły przejazd między ul. [...] a ul. [...]. Nawet pomimo stosownego oznakowania będzie praktycznie niemożliwe ustalenie rzeczywistego zamiaru kierowcy, co do kierunku jego jazdy i miejsca docelowego podróży.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2023 roku strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko.
Pełnomocnik strony skarżącej uzupełniająco wskazał, że nie kwestionuje rozwiązania planistycznego o ustaleniu ciągu komunikacyjnego o charakterze publicznym, ale w jego ocenie godzi w zasady uchwalania planu miejscowego takie ustalenie, które w miejscu zaplanowanego ciągu pieszego przewiduje prowadzenie dostaw towarów samochodami ciężarowymi. Skoro dopuszczony ma być ruch samochodów ciężarowych, to w miejscu ciągu pieszego powinna być droga publiczna.
Pełnomocnik organu wskazał, że ustanowienie ciągu pieszo-jezdnego wynika z wcześniejszych ustaleń w zakresie zapewnienia układu komunikacyjnego miasta Leszna. Przyjęte ustalenia potwierdzają brak potrzeby projektowania w tym miejscu drogi publicznej, a brak zaprojektowania ciągu pieszo-jezdnego mógłby spowodować zarzut nieuwzględnienia interesów skarżącej Spółki, gdyby nie był dopuszczony ruch pojazdów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Leszna z dnia 28 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy: [...] w Lesznie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 maja 2022 roku pod pozycją 3931. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 24 Uchwały), nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.
Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie u.p.z.p.).
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej w skrócie u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stwierdzenie zatem przez sąd administracyjny, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera dopiero możność merytorycznego rozpoznania skargi oraz ewentualnego stosowania środków sądowoadministracyjnych określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.
Warunek posiadania interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej Uchwały jest spełniony. Skarżąca posiada prawo rzeczowe (własność) do nieruchomości objętej uchwałą Rady Miejskiej Leszna z dnia 28 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy: [...] w Lesznie. Uchwała określa/zmienia przeznaczenie części nieruchomości (części działek nr [...] oraz nr [...]) należącej do skarżącej Spółki na teren publicznego ciągu pieszego oznaczonego symbolem [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Ocenę, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., przeprowadza się w oparciu o treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.
Uchwałą Nr VII/93/2019 z dnia 21 marca 2019 roku Rada Miejska Leszna postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulicy: [...] w Lesznie w formie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie centrum Leszna - część A zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/247/2012 Rada Miejska Leszna z dnia 5 kwietnia 2012 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 01.06.2012 r. poz. 2446).
Prezydent Miasta Leszna, działając w trybie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), ogłosił o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości składania wniosków i uwag (obwieszczenie z dnia 18 maja 2019 roku). Następnie, w trybie art. 17 pkt 2 powołanej ustawy, Prezydent Miasta Leszna zawiadomił właściwe instytucje i organy o przystąpieniu do sporządzania planu (zawiadomienie z dnia 4 czerwca 2019 roku wraz z rozdzielnikiem i dowodami doręczeń).
Po ogłoszeniach zebrano wnioski (wykaz wniosków do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy: [...] w Lesznie).
Po sporządzeniu projektu planu oraz związanej z nim prognozy skutków finansowych został on przesłany (pismo z dnia 20 października 2021 roku), wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, do zaopiniowania oraz uzgodnienia podmiotom wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.).
Uzgodnienia i opinie zostały włączone do akt planistycznych oraz uwzględnione (wykaz opinii oraz wykaz uzgodnień do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy: [...] w L.).
Prezydent Miasta Leszna, działając na podstawie art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 293 ze zm.), pismem z dnia 26 stycznia 2022 roku, ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz o organizacji publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami.
Dnia 10 lutego 2022 roku przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (protokół z przeprowadzenia dyskusji wraz z litą obecności). Do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego nie wpłynęły żadne uwagi.
Następnie w dniu 26 marca 2021 roku, w trybie art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) rozpatrzone zostały uwagi do projektu planu (wykaz uwag wraz z rozstrzygnięciami).
Projektu planu został przedstawiony Radzie Miejskiej Leszna. Po stwierdzeniu, że ustalenia przyjęte w projekcie nie naruszają ustaleń zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna" (Uchwała Nr XXXIX/526/2021 Rady Miejskiej Leszna z dnia 24 czerwca 2021 r.), uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w Lesznie. Załącznik nr [...] do Uchwały stanowią rozstrzygnięcia Rady Miejskiej Leszna o sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania.
Sąd nie podziela oceny autora skargi o sprzeczności zaskarżonej Uchwały z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Przypomnieć jednak należy, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. art. 6 pkt 1 i pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1899 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji oraz wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.
Natomiast zgodnie z art. 112 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące wywłaszczenia stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Zgodnie z § 3 pkt 4 kwestionowanej Uchwały dla terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, które oznaczono symbolami [...] i [...] ustalone zostało przeznaczenie "tereny publicznych ciągów pieszych".
Tereny publicznych ciągów pieszych [...] i [...] zostały objęte wykazem terenów, w których zapisane zostały inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej należące do zadań własnych gminy (§ 1 pkt 1 załącznika nr [...] do Uchwały). Zadania w zakresie realizacji publicznych ciągów pieszych przewidzianych w planie, a także związane z nimi wykupy terenów, prowadzić będą właściwe jednostki miejskie (§ 2 pkt 1 załącznika nr [...] do Uchwały).
Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do formułowania oceny, że ingerencja w prawo własności skarżącej Spółki do działek nr [...] oraz nr [...], poprzez ustalenie ich przeznaczenia, które zakłada wywłaszczenie części nieruchomości, zostało dokonane bez poszanowania dla ustawowej, a przez to także konstytucyjnej, ochrony prawnej przynależnej prawu własności do nieruchomości.
Sąd nie ujawnił żadnych podstaw uzasadniających ocenę, że ustalenia przyjęte w Uchwale w odniesieniu do gruntów należących do skarżącej Spółki, a stanowiących działki nr [...] oraz nr [...] (obszar oznaczony symbolem [...]), zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego.
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Przyjmuje się, że powołany powyżej przepis ustawowo określa tzw. władztwo planistyczne gminy, tj. kompetencję do samodzielnego, zgodnego z interesami tej jednostki, ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Organ uchwalający akt planistyczny ma obowiązek szukania rozwiązań, które godzą sprzeczne interesy tj. sprzeczność interesu publicznego z potrzebami właścicieli nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział prymatu interesu zbiorowego nad prywatnym. Organy gminy mają obowiązek wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma przy tym obowiązek przestrzegania zasady praworządności, proporcjonalności czy równości (wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 754/21, LEX nr 3342365).
Sprawując władztwo planistyczne gmina musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (wyrok NSA z 15.02.2022 r., II OSK 685/21, LEX nr 3352914).
Autor odpowiedzi na skargę wykazał, że przebieg publicznego ciągu komunikacyjnego przez działki nr [...] oraz nr [...] należące do skarżącej Spółki (obszar oznaczony symbolem [...]) znajduje uzasadnienie w Studium (uchwała nr XXXIX/526/2021 Rady Miejskiej Leszna z dnia 24 czerwca 2021 roku w sprawie uchwalenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna, a także uchwała XLVII/646/2018 Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 kwietnia 2018 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna) oraz koresponduje z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta Leszna na lata 2017-2027 (uchwała Nr XLI/530/2017 Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 października 2017 roku), w tym ustaleń stanowiących Koncepcję rozwiązań transportowych wspierających rewitalizację obszaru śródmieścia Leszna Część II Analizy.
Brak jest podstaw do formułowania oceny, że ustalenie przebiegu spornego ciągu komunikacyjnego przez działki należące do skarżącej Spółki jest rozwiązaniem nieprzemyślanym, pozbawionym racjonalnego ważenia interesów publicznych i prywatnych.
Niezależnie od powołanych powyżej dokumentów organ trafnie wskazuje, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiały także okoliczności faktyczne.
Ustalony zaskarżoną Uchwałą ciąg komunikacyjny [...] ma bowiem przebiegać po już faktycznie istniejącej drodze dojazdowej. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tak ustaloną lokalizacją spornego ciągu komunikacyjnego jest to, że urządzona droga prywatna jest częściowo ogólnodostępna, na co wskazuje skarżąca Spółka.
Racjonalnym argumentem przemawiającym za przyjętą lokalizacją ciągu komunikacyjnego [...] jest także ta okoliczność, że można go wyznaczyć bez naruszania istniejącej struktury zabudowy. Załączony do skargi wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z naniesionymi przez Spółkę obrysami potwierdza, że ustalenie przebiegu ciągu komunikacyjnego [...] nie wymusza żadnych wyburzeń, adaptacji, czy modernizacji istniejących zabudowań należących do skarżącej Spółki.
Dowodem przekroczenia władztwa planistycznego względem interesu prawnego skarżącej Spółki nie może być argumentacja odwołująca się do ochrony interesów prawnych osób trzecich. Obszar oznaczony symbolem [...] nie wykracza poza granice nieruchomości należącej do skarżącej Spółki.
Stąd zgodną z prawem podstawą do uwzględnienia zarzutów skargi nie może być argumentacja kwestionująca zasadności rozwiązań planistycznych stanowiących o ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych poza obszarem [...], a do tego nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż skarżąca Spółka. Takie oczekiwanie jest oczywiście nieuzasadnione na gruncie ochrony ustanowionej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny.
Analiza zapisów spornego planu miejscowego dowodzi, że ustalenia dotyczące przebiegu publicznego ciągu komunikacyjnego [...], czyli ustalenie przeznaczenia nieruchomości zakładające jej częściowe wywłaszczenie, zostały przyjęte z poszanowaniem interesów prawnych skarżącej Spółki.
Nieruchomości skarżącej Spółki jest położona w obszarach oznaczonych symbolami [...], [...] oraz [...].
Z treści zapisów § 9 pkt 8 oraz § 10 pkt 9 zaskarżonej Uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] dostęp dla samochodów do przyległych dróg publicznych, w tym zlokalizowanych poza planem, odbywać się będzie poprzez teren [...]. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] również został ustalony dostęp dla samochodów do przyległych dróg publicznych - ul. [...] lub ul. [...], w tym zlokalizowanych poza planem, poprzez teren [...].
Zgodnie z zapisami § 14 pkt 3 lit. f), pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej Uchwały na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczono zamianę chodnika na części terenu [...] na pieszo-jezdnię, w tym zmniejszenie szerokość chodnika i ścieżki rowerowej poniżej 2m, a ścieżki pieszo-rowerowej poniżej 3m, w przypadku kolizji z istniejącymi elementami zagospodarowania.
Zgodnie z § 2 pkt 4 zaskarżonej Uchwały przez pieszo-jezdnię należy rozumieć pas terenu przeznaczony dla ruchu pieszych i pojazdów na zasadach obowiązujących w strefie zamieszkania.
Powołane zapisy planu potwierdzają stanowisko organu, że pomimo planowanego odjęcia prawa własności, zapewniona została ochrona interesów skarżącej Spółki w ten sposób, że nie ograniczono jej możliwości prowadzenia działalności i korzystania z obiektów.
Organ wskazał racjonalne argumenty przemawiające za zróżnicowaniem szerokość spornego ciągu pieszego od 6m do 10m. Wyznaczenie na całym terenie ciągu o szerokości 10m mogłoby oznaczać konieczność ingerencji w strukturę zabudowy (wyburzenie obiektów). Zróżnicowanie szerokości pozwala na zachowanie racjonalnej odległości od istniejącego budynku oraz pozostawienie istniejących miejsc parkingowych.
Analiza obszernej dokumentacji załączonej do skargi, w szczególności dokumentacji fotograficznej, która obrazuje urządzone na drodze prywatnej dwa pasy ruchu w różnych kierunkach oraz miejsca parkingowe przy budynku zajmowanym przez V. Sp. z o.o., nakazuje przyjmować, że ustalone zaskarżoną Uchwałą zróżnicowanie szerokości spornego ciągu komunikacyjnego jest wyrazem akceptacji stanu zagospodarowania terenu w postaci drogi dojazdowej urządzonej przez skarżącą Spółkę.
Skoro odjęcie prawa własności odbywa się za słusznym odszkodowaniem w celu uczynienia istniejącej drogi prywatnej publicznym ciągiem komunikacyjnym, a do tego ustalone w planie urządzenie ciągu pieszo-jezdnego [...] konsumuje parametry urządzonej drogi prywatnej, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjmowania stanowiska, że rozwiązania planistyczne w zakresie zróżnicowania szerokości spornego ciągu komunikacyjnego zostały przyjęte bez poszanowania dla interesów prawnych skarżącej Spółki.
O zasadności skargi nie stanowią oczekiwania wyznaczania na terenie [...] drogi publicznej zamiast ciągu pieszo-jezdnego.
Argumentacja odwołująca się do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym wykracza poza ocenę legalności ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo wiąże się przyszłą organizacją ruchu na planowanej pieszo-jezdni.
Sąd nie znalazł podstaw do sformułowania oceny a priori, że planowana pieszo-jezdnia na terenie [...] nie może zostać urządzona z poszanowaniem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Zgodnie z uchwałą pieszo-jezdnia to pas terenu przeznaczony dla ruchu pieszych i pojazdów na zasadach obowiązujących w strefie zamieszkania.
Jednak oprócz tego, iż zgodnie art. 11 ust. 4 ustaw z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), w strefie zamieszkania pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem oraz osobą poruszającą się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, dostrzegać również należy, że na gruncie treści cytowanych już powyżej zapisów zaskarżonej Uchwały możliwe jest ustalenie swoistej organizacji ruchu na ciągu pieszo-jezdnym [...]. Zapisy planu umożliwiają separację ruchu samochodowego od pieszo-rowerowego.
Dostrzegać należy, że dla obszaru [...] ustalona została szerokość chodnika nie mniejsza niż 2m, szerokość ścieżki rowerowej nie mniejsza niż 2m oraz szerokość ścieżki pieszo-rowerowej nie mniejsza niż 3m. Ustalając minimalne szerokości ciągu komunikacyjnego dla ruchu pieszo-rowerowego plan dopuszcza zmniejszenie tych elementów w przypadku kolizji z istniejącymi elementami zagospodarowania na terenie [...].
Warunki techniczne dotyczące budowy dróg publicznych potwierdzają stanowisko, że separowanie ruchu samochodowego od ruchu pieszo-rowerowego jest możliwe nawet przy szerokości pieszo-jezdni wynoszącej 6m.
Zgodnie § 15 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124 ze zm.) szerokość pasa ruchu na drodze klasy D (drogi dojazdowej) powinna wynosić 2,5m, a w przypadku konieczności zastosowania rozwiązań uspokajających ruch na drogach klas G, Z, L i D na terenie zabudowy, szerokość pasa ruchu może być zmniejszona o 0,25m. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518) szerokość pasa ruchu na jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu, zależy od klasy drogi, a w przypadku klasy D (drogi dojazdowej) standardowo wynosi 2,5m, a w trudnych warunkach 2,25m.
Sąd w całości podziela ocenę organu, że utrata zysków z czynszu najmu na skutek wywłaszczenia nie jest okolicznością wskazującą na wadliwości zaskarżonej Uchwały i nie może uzasadniać stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.