Uzasadnienie
Rada Gminy P. w dniu [...] sierpnia 2019r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) po przeprowadzeniu konsultacji podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa P. (zwana dalej "Uchwałą" lub "Statutem").
Skargę z [...] grudnia 2020r. na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w T. zaskarżając ją w części obejmującej Rozdział 3 "Zasady i tryb wyborów" (§ 5 do § 15) oraz § 18 pkt 3 Uchwał i wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały w zaskarżonej części.
Skarżący Uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa:
- 1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. 2020r., poz. 1319) poprzez przyjęcie w § 6 ust. 3 Uchwały, że "Nie mają prawa wybierania osoby 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, 3) ubezwłasnowolnione całkowicie prawomocnym orzeczeniem sądowym",
- 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713) poprzez nadanie w § 8 ust. 1 i 2 oraz § 18 pkt 3 Uchwały organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru sołtysa oraz pozostałych członków rady sołeckiej,
- 3. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w §9 ust. 1 i 2 Uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty skargi podnosząc, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy w art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3 szczegółowo regulują kwestię osób, które nie posiadają czynnego prawa wyborczego, zatem powtórzenie tych regulacji w treści postanowienia § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa. Statut jednostek pomocniczej określa w szczególności m.in. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust.3 pkt 2 u.s.g.) - w tym przypadku sołectwa. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powyższe dowodzi, iż w upoważnieniu ustawowym nie mieści się kompetencja do decydowania o prawach wyborczych mieszkańców sołectwa, a właśnie tego dokonała Rada Gminy.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego § 8 ust. 1 i 2 oraz § 18 pkt 3 Uchwały, w świetle których zebraniu wiejskiemu przyznano kompetencje wyboru sołtysa oraz poszczególnych członków rady sołeckiej, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. W myśl ust. 2 art. 36 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W obecnym stanie prawnym brak jest zatem przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa jak i poszczególnych członków rady sołeckiej. Z przepisów ustawy wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś odrębnym bytem od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się.
Dalej Prokurator zarzucił, że przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. U.s.g. nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które pozwolą na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą.
Niedopuszczalne jest także przyjęcie w § 9 ust. 1 zaskarżonej Uchwały wymogu obecności co najmniej 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców podczas wyboru sołtysa i rady sołeckiej, gdyż przepisy u.s.g. nie wprowadzają dla ważności tych wyborów żadnego kworum. Każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W tych okolicznościach wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyboru w Statucie należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Za istotne naruszenie prawa uznał skarżący § 9 ust. 2 Uchwały, dotyczący dalszego przebiegu wyboru członków rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 9 ust. 1 zaskarżonej Uchwały.
Nie można uznać, aby kwestie kworum stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do uregulowania w Statucie jednostki pomocniczej.
Konsekwencją uznania powyższych przepisów dotyczących wyboru Sołtysa oraz Rady Sołeckiej, tj. przyznających kompetencje Zebraniu Wiejskiemu do dokonywania wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej oraz modyfikujących zasady wyborów, za nieważne powinno być uznanie całego Rozdziału 3 "Zasady i tryb wyboru organów sołectwa" (od §5 do §15), gdyż po wyeliminowaniu wyżej wskazanych paragrafów Uchwały prawidłowa rekonstrukcja pozostałych norm dotyczących wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej będzie niemożliwa.
Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej: § 3 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 3 pkt 7 lit. a, § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 6 ust. 1, § 20 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 21 ust. 3 w zakresie zwrotu "w szczególności" oraz § 21 ust. 3 pkt 2 ze względu na naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Wójt podniósł, że zaskarżona Uchwała w terminie 7 dni od jej podjęcia przekazywana została Wojewodzie W. bądź Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P., zgodnie z dyspozycją art. 90 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W niniejszej sprawie Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części. Innych uchybień i naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale Wojewoda W. nie stwierdził i nie ingerował w treść rozdziału 3 Uchwał czy w brzmienie § 18 pkt 3 Uchwały będącego przedmiotem skargi.
Odnosząc się do zarzutów bezpośrednio zawartych w skardze Wójt przyznał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że uzależnianie wyboru sołtysa od quorum na zebraniu wiejskim jest niezgodne z prawem.
Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyroki te nie mają skutku we wszystkich sprawach, lecz wiążą tylko w tej jednej indywidualnej sprawie.
W ocenie organu chybiony jest zarzut naruszenia prawa w takich przepisach zaskarżonej Uchwały jak § 5, § 6, § 7, § 8, § 10 - § 15. Także zapisy § 8 uchwały w jej dotychczasowym brzmieniu w ocenie zaskarżonego organu nie naruszają dyspozycji art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżony przepis § 8 Uchwały dotyczy w swoim literalnym brzmieniu zwołaniu zebrania wiejskiego, by na tym zebraniu dokonać wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W żaden sposób literalne brzmienie tego postanowienia nie uprawnia do tezy o wyborze sołtysa przez zebranie wiejskie.
W zaskarżonym § 18 pkt 3 Uchwały wystarczającym co najwyżej byłoby uchylenie zwrotu "wybór", gdyż pozostałe zapisy w ocenie zaskarżonego organu nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna w części.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej jako: "u.s.g."). Zostało to także wyraźnie wskazane i przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Nadto Prokurator może wnieść skargę na akty prawa miejscowego w każdym czasie. Skarga Prokuratora jest zatem dopuszczalna.
Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje źródło w dyspozycji art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia [...] lutego 1998r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...], dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie Uchwała Rady Gminy z [...] sierpnia 2019r. Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa P., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Wlkp. z [...] września 2019r., poz. 7493.
Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały – w następującym zakresie:
- - § 6 ust. 3
- - § 8 ust. 1 i 2
- - § 18 pkt 3
- - 9 ust. 1 i 2. skutkiem powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Rozdziału 3 "Zasady i tryb wyborów" (§ 5 do § 15) oraz § 18 pkt 3 Uchwały
W konsekwencji w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Jak wynika z części wstępnej Uchwały, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały).
Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Wszystkie te kwestie mieszczą w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.
Jak wskazano powyższej w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.
Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).
Na tle tego zwrotu "w granicach ustaw" pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z [...].01.1995 r., II SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9; wyrok WSA z [...].10.2007 r., III SA/Kr [...], CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, W. 2018, uw. 1 do art. 3).
Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 144).
Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 1 do art. 3).
Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663).
Istotne znaczenie ma również zawarty w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uwaga do § 6, s. 38–39).
W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z [...].02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie w części.
- 1. Odnośnie do określenia w Statucie zakresu podmiotowego prawa wybierania organów sołectwa § 6 ust. 3.
Za w pełni zasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia prawa w postanowieniu § 6 ust. 3 Uchwały, stwierdzający, że "Nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym;
- 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu;
- 3) ubezwłasnowolnione całkowicie prawomocnym orzeczeniem sądowym. Przepisy art. 10 § 2 pkt 1 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019r., poz. 684 ze zm. w wersji obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały) oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób szczegółowy regulują problematykę dotyczącą osób jakie nie posiadają czynnego prawa wyborczego. W uprawnieniu do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się zatem kompetencja do decydowania o obywatelskich prawach wyborczych mieszkańców lub ich ograniczenia, co oznacza, że takie postanowienia statutu w sposób istotny naruszają prawo (tak: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] kwietnia 2019 r., II SA/Go [...], II SA/Go [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, zwrócić należy uwagę, że jak wskazano powyżej - co do zasady istotnym naruszeniem prawa są powtórzenia w aktach prawa miejscowego regulacji zawartych w aktach prawnych wyższego rządu (ustaw) - to w doktrynie dopuszcza się jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). Tymczasem postanowienie § 6 ust. 3 Uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej zawartej w art. 10 § 2 pkt 1 – 2 Kodeksu wyborczego.
Wobec powyższego, należało uznać za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący istotnej wadliwości § 6 ust. 3 Statutu, jako postanowienia powtarzającego i modyfikującego w sposób nieuprawniony unormowanie z art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego.
Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 6 ust. 3 Uchwały, jak w punkcie 1 wyroku.
- 2. Odnośnie do postanowień Statutu dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez zebranie wiejskie, w tym co do wymogu kworum.
W świetle zarzutów i argumentacji skargi, ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia Statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi w skardze przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał, jako wadliwe, postanowienia: § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 i 2 Statutu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę Gminy) zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze, niezaskarżonych wyraźnie postanowień Statutu, a mianowicie z § 12 ust. 1 (skoro mowa w nim o tym, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów zgłoszonych ustnie na zebraniu wiejskim), § 11 ust. 3 (protokół z wyborów stanowi załącznik do protokołu zebrania wiejskiego). Wobec tego – mając na względzie ścisły związek powyższych postanowień Statutu z zaskarżonymi przez Prokuratora postanowieniami § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2, a także i § 18 pkt 3 Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (Rozdziału 3 dotyczącej zasad i trybu wyborów oraz Rozdziału 4 dotyczącego organów sołectwa) – Sąd również te postanowienie § 11 ust. 3 i § 12 ust. 1 Statutu objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod analizowanym tu kątem.
Przechodząc do meritum, w ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z [...] sierpnia 2020r., sygn. akt IV SA/Po [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. A., Jednostki pomocnicze gminy, W. 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36).
W świetle powyższych uwag kluczowym problemem zasadniczo nie jest więc to, że w zaskarżonym Statutucie gremium dokonujące wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określono mianem "zebrania wiejskiego", lecz to, że objęto je wymogiem kworum – wprowadzonym w § 9 ust. 1 Statutu który przewiduje, że dla dokonania ważnego wyboru na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa.
Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w Kodeksie wyborczym zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w Statutach wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z [...] lutego 2018 r., IV SA/Po [...]; z [...] lipca 2019 r., II SA/Go [...]; por. też wyrok NSA z [...] czerwca 2020 r., II OSK [...] – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 9 ust. 1 Statutu, należało stwierdzić nieważność tego postanowienia, a także ściśle z nim związanego § 9 ust. 2 Statutu, jak Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.
Niezależnie od tego Sąd uznał za zasadne, aby w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru sołtysa lub rady sołeckiej mowa jest o "zebraniu wiejskim" wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – w zależności od kontekstu samo określenie "wiejskie" (w odpowiednim przypadku). Dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutów do – postulowanego coraz szerzej w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców Sołectwa służącego wyłącznie celom elekcyjnym (wyborom sołtysa i rady sołeckiej), od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po powyższej "korekcie" w ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę stanie się niewątpliwe, że wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 8 ust. 1 i 2, § 11 ust. 3 oraz § 12 ust. 1 Statutu), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 17 ust. 1 Statutów jest zebranie wiejskie.
Do takiego "zebrania" będzie się odpowiednio stosować postanowienia dotyczące zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym (wyborczym) charakterem owego "zebrania".
Zdaniem Sądu dokonując takiego zabiegu i wyeliminowania poszczególnych wyrazów w konkretnych postanowieniach Statutów nadal możliwa jest prawidłowa rekonstrukcja pozostałych norm dotyczących wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g.
Wobec powyższego niezasadny okazał się wniosek o stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 3 "Zasad i trybu wyborów" (§ 5 - § 15) Statutu. Powyższe stwierdzenie nieważności poszczególnych postanowień Statutu i to w ich części w zakresie poszczególnych słów i wyrażeń powoduje, że Statuty zawierają obligatoryjną regulację dotyczącą zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pozostawione postanowienia zaskarżonego Statutu pozwalają na prawidłową rekonstrukcję norm dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. W tym względzie należało oddalić skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności Rozdziału 3 Statutu, jak Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.
3. Odnoście zarzutu naruszenia prawa postanowieniem § 18 pkt 3 Statutu w zakresie w jakim organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wielskie Rada Gminy przekazała kompetencję co do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.
Aktualnie w orzecznictwie dominuje pogląd, że zaskarżony przepis § 18 pkt 3 Statutu w zakresie, w jakim wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, narusza w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania podkreśla się, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa, jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018]. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze, nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżony § 18 pkt 3 Statutu narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić jego nieważność, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.
Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej ich: § 6 ust. 3; § 8 ust. 1 w zakresie użytego w nim wyrazu "wiejskie", § 8 ust. 2 i § 11 ust. 3 w zakresie użytego w nim wyrazu "wiejskiego", § 9 ust. 1 i 2; § 12 ust. 1 w zakresie użytego w nim wyrazu "wiejskim" oraz § 18 pkt 3 w zakresie użytego w nim wyrażenia "wybór i".
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutów, które zostały w skardze wyraźnie zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi, a dotyczącej nieuprawnionego przyznania kompetencji wyborczych zebraniu wielkiemu, jako organowi uchwałodawczemu sołectwa.
Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, W. 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z [...].05.1993 r., SA/Wr [...], z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP [...]/52; por. też np. wyrok WSA z [...].12.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Niezasadny jest zatem zarzut organu, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona Uchwała została podana kontroli nadzorczej Wojewody, czemu dał wyraz w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] września 2019r.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Statutu w części określonej w punkcie 1 wyroku.
W pozostałej części – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonych pozostałych postanowień Rozdziału 3 niewymienionych (w całości albo w pozostałej części) w pkt 1 wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, jak w punkcie 2 wyroku.
Nadto złożona w niniejszej sprawie skarga Prokuratora na jego wniosek została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia [...] sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie.