Uzasadnienie
Skargą z dnia 27 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Gminy i Miasta Odolanów (dalej: "Rada" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 marca 2012 r., nr KN-Ka.4131.1. 74.2012.4, orzekające "nieważność zapisu § 1 ust. 2 uchwały Nr XVII/116" Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy i Miasta Odolanów (dalej: "Uchwała"). Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:
- 1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") – poprzez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 Uchwały w sytuacji braku tak oznaczonego postanowienia w przedmiotowej uchwale;
- 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 23, poz. 858 z późn. zm.; dalej: "u.z.z.w.") – poprzez niedopuszczalne uchylenie Uchwały wyłącznie w części dotyczącej jednego ze składników zatwierdzonej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, a mianowicie opłaty abonamentowej;
- 3) art. 91 ust. 3 u.s.g. – poprzez brak spełnienia przez zaskarżone rozstrzygnięcie wymagań określonych w tym przepisie, zwłaszcza brak wykazania w jego uzasadnieniu oczywistej i bezpośredniej sprzeczności Uchwały z prawem;
- 4) art. 20 ust. 3 u.z.z.w. – poprzez jego błędną wykładnię
- – Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik podkreślił, że Uchwała nie zawiera w § 1 ustępu oznaczonego numerem 2 – a nieważność tego właśnie przepisu stwierdził Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") w zaskarżonym rozstrzygnięciu. § 1 Uchwały jest podzielony na poszczególne rodzaje taryf, a w ramach każdej z nich występują dwa punkty (następnie tirety). Również z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika jednoznacznie, które postanowienia Uchwały zostały uznane za nieważne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie przytoczono treści zakwestionowanego postanowienia Uchwały, lecz wskazano, iż doszło do zatwierdzenia podziału miesięcznej opłaty stałej za wodę ze względu na wielkość przekroju rury wodociągowej doprowadzającej wodę do wodomierza. Tymczasem zapis Uchwały, który organ prawdopodobnie miał na myśli, nie zawiera w swojej treści słowa "rura", ale wyraźnie wymienia średnice wodomierza. Skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie nadzorcze, które dotyczy tylko części uchwały, powinno w sposób jednoznaczny wskazywać tę część, która została zakwestionowana.
Niezależnie od tego, w przypadku częściowego zakwestionowania uchwały organ, oprócz oceny wymogów formalnych, powinien rozważyć, czy dany akt może w tak okrojonym zakresie funkcjonować, czy jest kompletny w myśl przepisów i czy w pozostałej części może istnieć w obrocie prawnym, w szczególności w aspekcie jego wykonalności. Wspomniany obowiązek jest szczególnie istotny, jeżeli chodzi o uchwałę zatwierdzającą wnioski taryfowe z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, bowiem poszczególne elementy takiej uchwały tworzą zamkniętą, spójną całość. W tym zakresie Wojewoda nie dysponuje kompetencją do orzeczenia częściowej nieważności uchwały, zwłaszcza w odniesieniu do tylko jednego ze składników taryfy. Strona skarżąca oceniła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało bardzo lakonicznie uzasadnione zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Organ nie dokonał wyczerpującej wykładni przepisu prawa, którego naruszenie zarzucił Radzie, a ta wykładnia, którą zawarł w uzasadnieniu, jest nieprawidłowa.
Nadto dokonana konfrontacja treści przepisu z zarzucanym naruszeniem wcale nie zawiera wyjaśnienia dowodzącego, że sprzeczność jest oczywista i bezpośrednia, i kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa. Wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu, art. 20 ust. 3 u.z.z.w. [błędnie powołany w uzasadnieniu skargi jako "§ 20" ust. 3 u.z.z.w. – uw. Sądu] nie wskazuje, że ceny i stawki opłat określone w taryfach mogą być różnicowane jedynie względem grup taryfowych odbiorców. Z przepisu tego wynika, że podstawą różnicowania cen i stawek opłat nie są grupy odbiorców, lecz koszty ponoszone w związku ze zbiorowym zaopatrzenia w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, które to koszty następnie stanowią podstawę alokacji na wyodrębnione grup taryfowe odbiorców.
W konsekwencji dopuszczalne jest wyodrębnienie grup odbiorców w oparciu o podaną średnicę przekroju wodomierza, jeżeli faktycznym powodem wyodrębnienia są różne koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zwłaszcza różne koszty składające się na elementy stanowiące podstawę ustalenia wysokości opłaty, jak np. koszty odczytu wodomierzy, ponoszone w związku z różnym ich przekrojem dostosowanym do średnicy przyłączy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 u.z.z.w. pełnomocnik Skarżącej wskazał, że organ nadzoru dokonał błędnej wykładni tego przepisu interpretując, że średnica wodomierza nie może być kryterium różnicowania wysokości stawki opłaty abonamentowej.
W ocenie Skarżącej nie jest to abstrakcyjne kryterium podziału, lecz odzwierciedlenie różnic w kosztach (utrzymania gotowości urządzeń wodociągowych oraz odczytu) uwzględnianych przy obliczaniu stawki opłaty abonamentowej, które to koszty są wyższe w przypadku wodomierzy o większej średnicy. Zatem takie kryterium dyferencjacji należy uznać za dopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, oświadczył, że po ponownym przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w sprawie uznaje słuszność zarzutów skargi, wycofuje się ze swojego stanowiska i wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może się ostać.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że chociaż Wojewoda stwierdził w odpowiedzi na skargę, że uznaje słuszność zarzutów skargi, wycofuje się ze swojego stanowiska i wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd, to jednak nie wyeliminował swojego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego w trybie autokontroli (kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym). W takiej sytuacji obowiązkiem sądu jest kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ nadal pozostaje ono w obrocie prawnym.
Zgodnie z art. 92 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Co do zasady zatem w pozostałej części akt organu gminy może być bez przeszkód wykonywany. Stąd między innymi w przypadku częściowego unieważnienia uchwały niezwykle istotnego znaczenia nabiera precyzyjne wskazanie przez organ nadzoru wadliwego postanowienia. Na tym tle Sąd podziela pogląd strony skarżącej, że z treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika jednoznacznie, które postanowienie Uchwały zostało uznane za nieważne i dlaczego. Zakwestionowana Uchwała nie posiada bowiem przepisu "§ 1 ust. 2", którego nieważność formalnie orzekł Wojewoda, a ściślej – w § 1 Uchwały, w każdej z trzech zamieszczonych w nim taryf, znajduje się jednostka redakcyjna, którą można zidentyfikować jako "ust. 2" (wbrew twierdzeniom skargi nie są to "punkty", gdyż zgodnie z zasadami techniki prawodawczej "punkt", w odróżnieniu od "ustępu", oznacza się cyfrą arabską z nawiasem a nie kropką z prawej strony, tj. jako: "2)" a nie "2." – zob. § 57 ust. 2 i 3 Załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Postanowienie Uchwały, które Wojewoda prawdopodobnie miał na myśli pisząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia o zatwierdzonym przez Radę podziale "miesięcznej opłaty za wodę ze względu na wielkość przekroju rury wodociągowej doprowadzającej wodę do wodomierza" – tj. ust. 2 w części § 1 określonej jako "Taryfa za wodę" – nie zawiera w swej treści zwrotu "przekrój rur", lecz wskazuje wyraźnie na "średnicę wodomierza". Identyfikację zakwestionowanego postanowienia Uchwały utrudnia również to, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie została przytoczona jego treść. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie dość precyzyjne i jednoznaczne określenie w rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowanego ("unieważnionego") przez organ nadzoru postanowienia kontrolowanej uchwały przesądza, samo w sobie, o istotnej wadliwości takiego rozstrzygnięcia, uzasadniającej jego uchylenie przez sąd administracyjny, bez wdawania się w merytoryczną ocenę zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego.
W związku z powyższym jedynie na marginesie Sąd stwierdza, że podziela zarzuty oraz przywołaną na ich poparcie argumentację skargi odnośnie niedopuszczalności stwierdzania nieważności postanowień danej taryfy (za wodę, za ścieki itd.) jedynie w części, tj. co do poszczególnych składników cenotwórczych (cen jednostkowych, stawek opłat itp.). W szczególności bowiem wyeliminowanie jedynie niektórych składników taryfy zrywa – w sposób nie dający się pogodzić z dyspozycją art. 20 ust. 2 u.z.z.w. – wymagany przez ustawodawcę związek pomiędzy kalkulacją danej taryfy a "niezbędnymi przychodami" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.z.z.w.
Sąd podziela również stanowisko Skarżącej, że treść art. 20 ust. 3 u.z.z.w. – w myśl którego ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – nie wyklucza a limine możliwości wyodrębnienia grup odbiorców usług w oparciu o kryterium średnicy wodomierza, o ile rzeczywiście, jak podnosi Skarżąca, kryterium to nie jest abstrakcyjne, lecz odzwierciedla kryjące się za nim zróżnicowanie kosztów związanych z utrzymaniem gotowości urządzeń wodociągowych i kosztów odczytu. Taki sposób wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług znajdowałby oparcie w zamieszczonej w art. 2 pkt 13 u.z.z.w. definicji legalnej tego pojęcia, zgodnie z którą przez "taryfową grupę odbiorców usług" należy rozumieć odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.
W świetle wyjaśnień Skarżącej wprowadzone kryterium podziału na poszczególne grupy odbiorców w oparciu o średnicę wodomierza (do (25 oraz powyżej (25) służy w istocie uchwyceniu różnic w warunkach zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.z.z.w. Tym samym może stanowić uzasadnione kryterium wyodrębniania grup odbiorców usług.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku, uwzględniając należne wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku. Ponieważ zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawach z zakresu nadzoru nad gminami jest wolne od opłat sądowych, na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie czwartym wyroku.
ja