Uzasadnienie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. N. reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika od decyzji Prezydenta Miasta P., nr [...]) z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę B. Ś., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej; k.p.a.), w zw. z art. 17, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że dnia 28 marca 2022 r. M. Ś., za pośrednictwem swojego pełnomocnika, złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką -B. Ś.. Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania wnioskującemu żądanego świadczenia z powodu braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia łub jej niepodejmowania, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W ocenie organu I instancji niepodejmowanie zatrudnienia przez M. Ś. nie wynika bezpośrednio ze sprawowania opieki nad matką.
Od powyższej decyzji M. Ś. za pośrednictwem swojego pełnomocnika złożył odwołanie. W swoim odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez nieuwzględnienie skutku w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt K 38/12, a przez to naruszenie Konstytucji RP. Poza tym odwołujący się zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne przejęcie przez organ, że stan zdrowia matki odwołującego nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskującego.
W ocenie SKO odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że B. Ś. - matka odwołującego orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 3 grudnia 2021 r., zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, z przyczyn oznaczonych kodem 05-R, 10-N z wymogiem korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w związku z przyznanym stopniem niepełnosprawności. Z powyższego dokumentu wynika, że nie da się ustalić daty, w której powstała u B. Ś. niepełnosprawność. B. Ś. mieszka sama, w tym samym budynku zamieszkuje jej syn. Faktyczną opiekę nad chorą sprawuje M. Ś. wraz z żoną J. zaś drugi syn B. Ś. nie ma możliwości sprawowania opieki nad schorowaną matką ze względu na świadczoną pracę. Z akt sprawy wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności, wymagającej opieki, datuje się później niż do ukończenia 25 roku życia B. Ś..
W aktach sprawy znajdują się dwa wywiady środowiskowe przeprowadzone w miejscu zamieszkania B. Ś.. Pierwszy z omawianych został wykonany na potrzeby niniejszego postępowania i został przeprowadzony w dniu 23 maja 2022 r. Wynika z niego, że B. Ś. mieszka w budynku wielorodzinnym, zaś jej syn zamieszkuje w tym samym budynku, ale w innym lokalu. M. Ś. w opiece nad matką pomaga jego żona - J., która jest obecnie na emeryturze. Opieka polegać ma na umawianiu wizyt lekarskich, wykupowanie leków, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, pomaganiu w higienie. M. Ś. wskazał w wywiadzie, że zrezygnował w 2016 r. z pracy w celu opieki nad matką. Drugi wywiad środowiskowy był przeprowadzony w dniu 22 października 2019 r. w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy pielęgniarki środowiskowej w opiece nad matką. Jak wynika z przeprowadzonego wówczas wywiadu, B. Ś. opiekowała się jej synowa J. Ś., która wówczas opiekowała się całodobowo swoją matką i teściową Z wywiadu wynika wyraźnie, że M. Ś. w tamtym czasie pracował zawodowo w różnych porach dnia.
Uwzględniając powyższe, organ I instancji doszedł do przekonania, że B. Ś. jest osobą wymagającą stałej opieki w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. M. Ś. zakończył prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej w dniu 26 stycznia 2017 r. Od tego czasu nie podejmuje pracy, nie pobiera świadczenia rentowego czy emerytalnego. W związku z faktem, że nie da się ustalić daty powstania u B. Ś. niepełnosprawności, organ doszedł do przekonania, że powodem odmowy przyznania świadczenia rehabilitacyjnego nie może być fakt, że niepełnosprawność ta powstała po 25 roku życia B. Ś.. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia były ustalenia poczynione przez organ w toku trwania postępowania, a dokładniej brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez M. Ś., koniecznością zapewnienia opieki matce.
Organ I instancji nie kwestionował, że B. Ś. wymagała już wcześniej opieki, jednakże formalnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności legitymuje się od roku 2021. Ustalenia te i przyczynę odmowy przyznana świadczenia, podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
SKO podkreśliło także, że M. Ś. urodził się w [...] r., a więc obecnie ma skończone [...] lata ioczywistym jest, że nabędzie on uprawnienie do poboru świadczenia emerytalnego w 2023 r. Tak więc nie sposób, mając na uwadze analizę akt sprawy, dojść do przekonania, że istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z samozatrudnienia w 2017 r. przez M. Ś., a koniecznością opieki nad matką. Szczególnie że w okresie po rezygnacji z zatrudnia przez odwołującego w opiekę nad B. Ś. zaangażowana była jej synowa oraz obaj synowie - w tym odwołujący się.
Jednocześnie SKO zgodziło się ze skarżącym, że nie występują żadne przesłanki negatywne, jakie miałyby wykluczać przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podobnie, zgodziło się z nim co do tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie ma kompensacyjnego charakteru i nie ma na celu zrekompensowania mu utraty dochodów w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Niemniej nie sposób przyjąć, że odwołujący się zrezygnował z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Nie wskazuje na to ani treść wniosku, a dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dowodzą że rezygnacja z samozatrudnienia nie spowodowała zaprzestania świadczenia pracy przez M. Ś. i faktyczną opiekę nad jego matką sprawowała i najprawdopodobniej nadal sprawuje jego żona J..
Skargę na decyzję SKO wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. N. reprezentowany przez fachowego pełnmocnika
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
`Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta P. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącego całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie, przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy - w ocenie skarżącego - dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.
Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/GI 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną..
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 22 czerwca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenie skarżącego do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sporu pomiędzy skarżącym a organami dotyczy natomiast istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącego, a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy dotycząca braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej matce jest nieprawidłowa.
Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy to właśnie osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2022 r., II SA/Gd 242/22, LEX nr 3408178).
Należy przy tym uwzględnić, że czynności opiekuńcze świadczone osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze znacznie ograniczonymi możliwościami samodzielnej egzystencji, wymagają większej niż przeciętnie intensyfikacji i systematyczności, gdyż ich podmiotem jest osoba niepełnosprawna, cierpiąca na przewlekłe, pogłębiające się schorzenia i wymagająca specjalistycznego leczenia. Nie można bagatelizować również faktu, że oprócz czynności stricte pielęgnacyjnych skarżąca pozostaje w ciągłej gotowości do świadczenia pomocy i opieki, w tym wsparcia emocjonalnego.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także tym osobom, które nie były aktywne zarobkowo i zawodowo w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna oraz potencjalna możliwość podjęcia takiej aktywności. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się niepełnosprawną osobą.
Stanowisko zajęte przez organ z zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do zakwestionowania prawdziwości oświadczenia skarżącego o rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej w 2017 r. w oparciu o dane z wywiadu środowiskowego z roku 2019 (kiedy to ustalono, że opiekę nad B. Ś. sprawowała żona skarżącego J. Ś., zaś skarżący pracował zawodowo) oraz do wysunięcia sugestii, że zapewne nadal opiekę taka sprawuje J. Ś..
W ocenie Sądu stanowisko takie jest błędne. Przede wszystkim podkreślić należy, że rzeczą organów jest ustalenie stanu faktycznego na dzień rozstrzygania sprawy i okoliczności związane ze sprawowaniem opieki w roku 2019 mogą mieć jedynie znaczenie pomocnicze. Podstawowe znaczenie mają okoliczności stwierdzone w trakcie wywiadu przeprowadzonego w roku 2022 i w ich świetle sugestia SKO o sprawowaniu nadal opieki przez J. Ś. jawi się jako co najmniej pochopna. Istotnego znaczenia w sprawie nie może mieć także kwestia motywów (kwestionowanych przez organ) rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego w roku 2017 i ewentualnej aktywności zawodowej w roku 2019. Skarżący ubiega się o świadczenie w roku 2022, a wobec istnienia ustawowej przesłanki niepodejmowania zatrudnienia (odrębnej od przesłanki rezygnacji z tegoż) organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o świadczenie jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.
Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., organ I instancji uwzględni wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne i, ponownie rozpatrując ziszczenie się przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia, rozstrzygnie sprawę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.