Uzasadnienie
Wójt Gminy T., decyzją z dnia 17 marca 2023 roku (nr [...]), skierowaną do P. T., uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko J. T. (ur. [...].) za okres od dnia 1 czerwca 2021 roku do dnia 30 czerwca 2021 roku przyznane w informacji z dnia 18 maja 2021 roku nr [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu 3 listopada 2022 roku do organu wpłynęło pismo od Wojewody W. z dnia 2 listopada 2022 roku (nr [...]), z którego wynika, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego, gdyż ojciec dziecka P. T. od dnia 20 października 2020 roku do dnia 4 czerwca 2021 roku był pracownikiem wykonującym pracę najemną w dwóch lub kilku państwach członkowskich i podlegał ubezpieczeniom społecznym w Polsce na podstawie wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenia A1.
P. T. skorzystał z prawa do odwołania.
Strona wniosła o nieuchylanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz podała, że w okresie wskazanym w decyzji P. T. był zatrudniony w firmach, które znajdowały się tylko i wyłącznie na terenie Polski i nie miał możliwości pobierania świadczeń na dziecko w innych Państwach UE. Strona zaznaczyła ponadto, że jej mąż zmarł w dniu 10 grudnia 2022 roku, a we wskazanym w decyzji okresie był jedynym żywicielem rodziny. Na obecną chwilę dziecko ma przyznaną najniższą rentę rodzinną po ojcu, a odwołująca się od dnia 15 marca 2023 roku podjęła pracę na umowę zlecenie i nie osiąga nawet najniższej krajowej ze względu na to, że nie może pracować na pełen etat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 2 maja 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że w świetle pisma Wojewody W. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego od dnia 1 listopada 2020 roku do dnia 4 czerwca 2021 roku. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to przepisy unijne. Celem stosowania tych przepisów jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do tych świadczeń. Organ pomocy społecznej nie ma w tym zakresie swobody działania i jest zobowiązany do zastosowania art. 16 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci.
Organ gminy nie dokonuje analizy przesłanek, w oparciu o które Wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia będzie badana i oceniana na etapie kontrolowania wydanych przez Wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego. Uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego nie niesie ze sobą obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygania sprawy w przedmiocie świadczenia wychowawczego na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu, czyli na Wojewodę. Skutkiem wydanej decyzji jest przeprowadzenie nowego postępowania przez właściwy organ, czyli przez Wojewodę W..
P. T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- 1) prawa materialnego, art. 27 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 i ust. 6 "ustawy" poprzez przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a osoba podległa ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie wskutek pozostawania członka rodziny poza granicami RP,
- 2) przepisów postępowania:
- - art. 7, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu jakichkolwiek przesłanek i powodów, które pozwalałyby przyjąć, że zasadne jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, a także ze względu na brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
- - art. 8 w związku z art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie przyczyn oraz konsekwencji dla skarżącej jakie wiązały się z wydaniem decyzji obydwu organów,
- 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mają wpływ na treść decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wywody zawarte w odwołaniu zostały całkowicie zbagatelizowane i pominięte przez organ odwoławczy. Żaden z członków rodziny nie nabył prawa do świadczenia rodzinnego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Istotę sporu stanowi spełnienie wymogów zawartych w art. 16 ust. 6 "ustawy", w szczególności ustalenie, czy organ otrzymał od Wojewody pisemną kompletną informację o okolicznościach wynikających z art. 16 ust. 6 "ustawy", tj. informację o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz informację o dacie, od kiedy mąż skarżącej podlega ustawodawstwu w zakresie świadczenia na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Przemieszczanie się męża skarżącej po terytoriach różnych krajów związane było ze świadczeniem pracy na rzecz polskiego pracodawcy. Przebywanie poza granicami kraju miało charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą.
Podsumowując autor skargi wskazał, że "(...) druk A1 daje możliwość starania się o prawo do świadczeń rodzinnych na terenie państw członkowskich co implikuje, zdaniem organu, zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Samo zaświadczenie A1 nie daje możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie unijnym, gdzie rodzic nie posiada miejsca zamieszkania. Zatem nie powinny w przedmiotowej sprawie mieć zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z w/w przepisów wynika, że koordynacja ma na celu poddanie osób przemieszczających się we wspólnocie systemom zabezpieczenia społecznego tylko jednego Państwa Członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających tu zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać – motyw 16 wstępu do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. zgodnie z treścią art. 12 rozporządzenia nr 883/2004 osoba, która wykonuje działalność jako pracownik najemny w państwie członkowskim w imieniu pracodawcy, który normalnie prowadzi tam swą działalność, a która jest delegowana przez tego pracodawcę do innego państwa członkowskiego do wykonywania pracy w imieniu tego pracodawcy, nadal podlega ustawodawstwu pierwszego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidywany czas takiej pracy nie przekracza 24 miesięcy i że osoba ta nie jest wysłana, by zastąpić inną delegowaną osobę".
W ocenie autora skargi niniejszej sprawie organy obu instancji oraz Wojewoda zaniechały zbadania rodzaju stosunku łączącego męża skarżącej z pracodawcą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Podstawę prawną skarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.).
W okresie, którego dotyczy sporne świadczenie - tj. od 1 czerwca 2021 roku do 31 czerwca 2021 roku - przepisy art. 16 ust. 1-7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowiły, że:
- 1. W przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.
- 2. W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
- 4. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 5. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11.
- 6. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Cytowane przepisy - w tym stanowiący podstawę wydania kontrolowanych decyzji art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - podlegały kolejnym nowelizacjom. W okresie od 13 lipca 2021 roku do 31 grudnia 2021 roku ww. przepis obowiązywał w brzmieniu: "W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, o którym mowa w ust. 4."
Przypomnieć należy, że w świetle uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 24 czerwca 2021 roku o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. 2021 poz. 1162) celem zmian było wprowadzenie rozwiązań służących przyspieszeniu załatwiania przez wojewodów spraw o świadczenie wychowawcze i świadczenia rodzinne w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także wprowadzenie zmian o charakterze redakcyjnym i doprecyzowującym.
Ostatnia zmiana art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci weszła w życie z dniem 01 stycznia 2022 roku, jednakże zgodnie z regulacją przejściową zawartą we wprowadzającej ww. zmianę ustawie z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021r. poz. 1981), zmiana ta nie znajdowała zastosowania w kontrolowanej sprawie.
W myśl bowiem art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej: "W sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku złożenia do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w gminie lub od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres do dnia 31 maja 2022 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku wniosków, które wpłyną do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustali, że w sprawie mają lub mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje wniosek do właściwego wojewody, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością".
Pomimo wskazanych nowelizacji, istota regulacji prawnej art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozostała niezmieniona i wyraża się w dyspozycji, zgodnie z którą w przypadku, gdy wojewoda ustalił, że w danej sprawie w konkretnym okresie powinny być stosowane przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to organ właściwy był zobligowany uchylić przyznane na ten okres prawo do świadczenia wychowawczego.
Powtórzyć za organem odwoławczym należy, że owo obligatoryjne uchylenie nie ma nic wspólnego z ewentualną oceną, czy przyznane świadczenie wychowawcze za okres objęty koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego było należne, czy nie, lecz stanowiło wyłącznie konsekwencję odmiennej właściwości rzeczowej organów do rozstrzygania spraw o świadczenie wychowawcze za taki okres. Chodzi mianowicie o to, że w odniesieniu do okresu zastosowania przepisów o koordynacji kompetencja w sprawach ww. świadczeń nie służyła organowi właściwemu, lecz wojewodzie. Dlatego prawo do świadczenia przyznane na okres objęty koordynacją przez organ właściwy podlegało uchyleniu nie z powodu jego ewentualnej nienależności, lecz jako świadczenie przyznane przez niewłaściwy organ (bo nie przez wojewodę). O prawie do świadczenia za okres objęty koordynacją rozstrzygać powinien nie organ właściwy, lecz wojewoda.
Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775).
W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 2 listopada 2022 roku ([...]), z którego wynika, że Wojewoda W., w trybie art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw oraz art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.u. z 2022r. poz. 615 ze zm.), jako pełniący funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz w nawiązaniu do pisma w sprawie P. T. nr [...] z dnia 15 marca 2021 roku ustalił, że w sprawie wniosku z dnia 27 września 2019 roku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. T. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Wojewoda wyjaśnił, że ojciec dziecka - P. T., od dnia 20 października 2020 roku do dnia 4 czerwca 2021 roku był pracownikiem wykonującym pracę najemną w dwóch lub kilku państwach członkowskich i podlegał ubezpieczeniom społecznym w Polsce na podstawie wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaświadczenia A1. Wojewoda zwrócił się z prośbą o zweryfikowanie uprawnień do świadczeń, a także podanie kwot wypłaconych świadczeń w okresie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wraz ze wskazaniem dokładnych dat wypłaty (dzień, miesiąc, rok).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który wyjaśnił stronie, że z treści art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wynika, aby ustawodawca nałożył na organ właściwy obowiązek czynienia jakichkolwiek ustaleń, poza tym, że w danej sprawie doszło do stwierdzenia przez wojewodę konieczności zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od razu należy podkreślić, że to wyłącznie do wojewody - a nie do organu właściwego - należało ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie ww. przepisy. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia mogła być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania podjętych przez wojewodę rozstrzygnięć w sprawie przyznania bądź zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych.
Z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie Wójt Gminy T. - jako organ właściwy - po otrzymaniu informacji od Wojewody o wystąpieniu koordynacji świadczeń nie miał swobody działania, lecz był zobligowany do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Nie był przy tym uprawniony do badania zasadności ustaleń Wojewody ani dokonywania analizy przesłanek, w oparciu o które Wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Badanie kwestii powoływanych w skardze, a dotyczących możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie unijnym, czy też pobierania takich świadczeń w innym państwie unijnym, należy do właściwości rzeczowej wojewody, który pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej. Z treści przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jednoznacznie wynika, że to wojewoda - a nie organ właściwy - jest władny ustalać prawo do świadczenia wychowawczego za okres zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dowodzi, że ewidentnie kontrfaktyczne są zarzuty wskazujące na brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn oraz konsekwencji jakie wynikają dla skarżącej z wydania zaskarżonej decyzji.
Za organem odwoławczym powtórzyć należy, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń wychowawczych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu - wojewody - co jasno wynika z art. 16 ust. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Oznacza to, że w stanie prawnym relewantnym w kontrolowanej sprawie, za okres, w którym osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych, członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywali poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do orzekania w sprawie świadczeń wychowawczych jest wojewoda. To z kolei oznacza, że osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze nie została ich definitywnie pozbawiona, a jedynie kompetencja do orzeczenia w tym zakresie należy do innego organu.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.