Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. art. 3 pkt 23, 4, 5 ust. 1, 6, 8, 20 ust. 2 i 3, 24 i 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm. zwanej dalej u.ś.r.), przyznał M. M. 1 - zasiłek rodzinny na dziecko A. M. od 1.11.2015 r. do 31.10.2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie;
2 - zasiłek rodzinny na dziecko K. M. od 1.11.2015 r. do 31.10.2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie;
3 - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu od 1.11.2015 r. do 31.10.2016 r. - w wysokości [...] zł miesięcznie.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Prokurator Rejonowy w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na punkt 3 wskazanej powyżej decyzji, zarzucając obrazę przepisów art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyznanie jednego dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości 400 zł miesięcznie z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu, gdy tymczasem dodatek ten przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Z tych też względów Prokurator wniósł o uchylenie ww. decyzji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci."
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zasady ustalania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego określają przepisy u.ś.r. i zaskarżona decyzja pozostaje z nimi w zgodzie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako p.p.s.a,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skargę na decyzję Gminy [...] z dnia 30 października 2015 r. złożył prokurator, który zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. zwolniony jest z wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że w sprawie zachowany został termin do wniesienia skargi przez prokuratora o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a., bowiem od dnia doręczenia decyzji stronie nie upłynął okres 6 miesięcy.
Zaskarżoną decyzją przyznano zasiłek rodzinny na dziecko A., zasiłek rodzinny na dziecko K. M. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w wysokości [...] zł miesięcznie. Tym samym organ stanął na stanowisku, że sprawowanie opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, nie uprawnia do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu.
Zgodnie z art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 u.ś.r., dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:
- 1. 24 miesięcy kalendarzowych;
- 2. 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;
- 3. 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na tle wykładni i stosowania tych przepisów przez sądy administracyjne doszło w orzecznictwie do rozbieżności, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przewidziany w art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.ś.r. przysługuje uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek.
Rozstrzygnięcia spornego zagadnienia podjął się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 uznał, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.
W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r.
Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 u.ś.r., że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie był przekonujący dla NSA argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy, zdaniem NSA, przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci.
NSA wskazał, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 u.ś.r.. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 u.ś.r. wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego) - to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Oznacza to, że dokonana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisów prawa jest wiążąca, w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej, od tej która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo, iż wykładania zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, to jednak w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 612-613).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte przez NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 i stwierdza, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r.
Z tych też względów uznać należało, że Wójt Gminy dokonał błędnej wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. przyznając dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko na jedno dziecko, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że dwoje z dzieci, na które Wójt przyznał zasiłek rodzinny, urodziło się w tym samym dniu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ - będąc związanym stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku ponownie dokona oceny spełnienia ustawowych przesłanek przyznania M. M. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego również na drugie z dzieci.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu punktu trzeciego zaskarżonej decyzji tj. w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego.