Uzasadnienie
Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] ustalił na rzecz K.Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i jednego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz sześciu budynków garażowych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w M. oraz budowie sieci wodociągowej na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w M. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego "J." (dalej Dyrektor WP) wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ I instancji nie powiadomił go o wszczęciu postępowania i nie otrzymał do uzgodnienia projektu decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 105 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego "J." reprezentuje wyspecjalizowany organ powołany do wydania opinii w postaci postanowienia z art. 106 §5 k.p.a. nie posiadający legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy. Organ ten jako organ uzgadniający inwestycję, nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy, tym bardziej, że "jego postanowienie wpływa na kształt decyzji kończącej sprawę."
Dyrektor WP pismem z dnia 26.04.2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, formułując zarzuty dotyczące decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] oraz postępowania prowadzonego przez Organ I instancji. Zdaniem skarżącego, Organ I instancji nie powiadomił Dyrektora WP o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, pozbawiając organ kompetentny do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy "możliwości zgłoszenia uwag i wskazań na etapie przygotowawczym." Dodano, że okres dwóch tygodni od czasu złożenia projektu decyzji nie jest wystarczający na wykonanie przywołanych czynności prawnych. W konkluzji stwierdzono, że zasadnym jest skierowanie skargi do sądu administracyjnego, bowiem decyzja Organu I instancji obciążona jest wadą prawną, która skutkować powinna uchyleniem przedmiotowej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym podmiotem jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z powyższego wynika, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty maja legitymacje do wniesienia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Zatem, ustalenie tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym.
Istotę legitymacji skargowej wnoszącego skargę stanowi uprawnienie żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z treści art. 50 P.p.s.a., przepis ten przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi dwóm kategoriom podmiotów – każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz w sprawach dotyczących interesów innych osób – prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skoro Dyrektor PN nie zalicza się do drugiej kategorii podmiotów, to badanie legitymacji skargowej tego organu musi sprowadzać się do ustalenia jego interesu prawnego, rozumianego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.
Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana przepisami prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W odniesieniu do tej kwestii, orzekający Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że Dyrektor WP, reprezentujący wyspecjalizowany organ powołany do wydania opinii w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., uzgadniającego inwestycję w określonym zakresie, nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy. Nie jest to bowiem jego "własna sprawa administracyjna." Tym samym, nie może skutecznie wnieść skargi od zapadłej w postępowaniu administracyjnym decyzji.
W piśmiennictwie wyrażany jest, akceptowany tu pogląd, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu (por. wyroki NSA z: dnia 06.01.2010 r., sygn. akt II GSK 263/09 oraz z dnia 13.05.2010 r., sygn. akt II FSK 773/10; cbois). Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 14.06.2011 r., sygn. akt II GZ 302/11, Lex nr 1083429).
Odnosząc powyższe poglądy orzecznictwa do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że doktryna je podziela, rozszerzając konkluzje także na organy, które w postępowaniu administracyjnym brały udział w charakterze organów uzgadniających. W myśl tych poglądów, legitymacja skargowa nie przysługuje również organowi administracyjnemu,. który zajął stanowisko w sprawie w trybie wskazanym w art. 106 § 1 K.p.a. (patrz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 151; red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck, 2011, s. 268; B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50 P.p.s.a., Lex Omega 34/2012). Sąd zauważa także, że żaden przepis szczególny nie daje Dyrektorowi Parku Narodowego legitymacji do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.).
Należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę. Jednak, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, tj. gdy skarga wniesiona jest przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, to zasadne jest odrzucenie skargi (zob. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck, 2011, s. 268; por. postanowienie NSA z 14. 06.2011 r., sygn. akt II GZ 302/11, Lex nr 1083429; postanowienie NSA z 28.12.2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10; postanowienie WSA z 09.11.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 938/10, cbois, postanowienie WSA z 25.06.2010 r., III SA/Łd 323/10, Lex nr 602432).
Mając na względzie powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. związku z artr. 50 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.