Uzasadnienie
P. S., pismem z dnia 20 kwietnia 2023 roku, wystąpiła do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Ś o przekazanie w trybie dostępu do informacji publicznej danych dotyczących "minimalnego, maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego pracowników w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska w Domu Pomocy Społecznej według stanu na grudzień 2022 roku oraz kwiecień 2023 roku zgodnie z poniższą tabelą". W tabeli stanowiącej część wniosku wskazano przykładowe stanowiska pracy oraz zwrócono się z prośbą o ich uzupełnienie. Wnioskodawca zastrzegł przy tym, że żądanie obejmuje także stanowiska jednoosobowe.
Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, pismem z dnia 25 kwietnia 2023 roku przekazał informację o minimalnym i maksymalnym wynagrodzeniu na stanowiskach: opiekun, pielęgniarka, pokojowa, kucharka, rzemieślnik oraz terapeuta. Organ zaznaczył przy tym, że pomiędzy grudniem 2022 roku a kwietniem 2023 roku nie ma różnic w wysokości wynagrodzenia.
W treści pisma organ zawarł wyjaśnienie, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji DPS w Ś. może udzielić żądanych informacji tylko w odniesieniu do wieloosobowych grup zawodowych, gdzie nie istnieje możliwość identyfikacji poszczególnych osób.
Wnioskodawca, pismem z dnia 27 kwietnia 2023 roku, zażądał niezwłocznego i pełnego udostępnienia żądanych informacji.
W odpowiedzi na ponowione żądanie, pismem z dnia 22 maja 2023 roku, organ po uzyskaniu zgody pracowników przekazał wnioskodawcy informację o wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach, tj. podał wynagrodzenie według stanu na grudzień 2022 roku oraz kwiecień 2023 roku dla stanowiska pielęgniarka oraz starsza pielęgniarka.
Jednocześnie decyzją z dnia 22 maja 2023 roku ([...]) organ "odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 roku".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Dom Pomocy Społecznej w Ś. bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednak prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej.
Organ udostępnił informację publiczną co do osób pełniących funkcje publiczne i osób, które na powyższe wyraziły zgodę. W pozostałym zakresie należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W decyzji zawarto pouczenie o prawie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..
P. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądał uchylenia decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Organowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewskazanie kategorii stanowisk, na których osoby wykonują funkcje publiczne lub istnieje związek z pełnieniem funkcji publicznych,
- 2) przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe przyjęcie, że informacja o wynagrodzeniach na poszczególnych kategoriach stanowisk w podmiocie publicznym może naruszać czyjekolwiek prawo do prywatności, tym bardziej gdy wnioskodawca nie oczekuje przekazania żadnych personaliów, a także błędne uznanie, iż prawo do prywatności może stanowić podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej o wynagrodzeniach na stanowiskach o funkcji publicznej, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, co dotyczy w szczególności kierownika działu oraz księgowej.
Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Ś, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o odrzucenie skargi i wyjaśnił, że decyzja zawiera pouczenie o środkach zaskarżenia. Strona nie skorzystała z prawa do odwołania, a przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie orzeczenie organu drugiej instancji.
Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 20 lipca 2023 roku podniósł, że postulat odrzucenia skargi jest całkowicie błędny, gdyż w sprawie nie znajduje zastosowania norma z art. 52 § 1 P.p.s.a., a to z racji okoliczności, że w postępowaniu przed organem właściwym (Dyrektorem DPS) nie służyły stronie środki zaskarżenia, które strona skarżąca miałaby możliwość czy obowiązek wyczerpać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 roku. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.)
Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p.") przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.
Do akt sprawy nie zostały włączone żadne dokumenty określające status Domu Pomocy Społecznej w Ś..
Analiza baz danych internetowych ujawnia, że zgodnie § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia 27 czerwca 2019 roku Statut Domu Pomocy Społecznej w Ś. Dom Pomocy Społecznej jest jednostką organizacyjną Powiatu K. działającą w formie jednostki budżetowej (tekst dokumentu ujawniony w BIP DPS Ś. pod adresem [...]). Domem kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor (§ 6 ust. 1 Statutu). Podczas nieobecności Dyrektora Domu jego obowiązki pełni główny księgowy, prócz czynności związanych z zatrudnianiem i zwalnianiem pracowników (§ 6 ust. 2 Statutu). Dyrektor kieruje Domem z pomocą głównego księgowego i współpracujących ze sobą kierowników poszczególnych działów (§ 7 ust. 1 Statutu).
Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Ś jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, który obowiązany jest do udzielania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Sąd podziela stanowisko autora skargi (pełnomocnika strony skarżącej), że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (wbrew wadliwemu pouczeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji) nie jest właściwe do rozpoznawania odwołań od decyzji Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Ś w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2022 roku o sygn. akt II SA/Po 462/22, wbrew sugestiom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie przystaje do okoliczności kontrolowanej sprawy.
Skarga okazała się uzasadniona.
Sąd nie znalazł jednak podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowana skargą decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego.
Analiza akt administracyjnych dowodzi, że okolicznością bezsporną pomiędzy stronami jest to, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dyrektor Domu Pomocy Społecznej trafnie przyjmuje, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi materialnoprawną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, czyli prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W takich sytuacjach zachodzi konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji, wbrew sugestiom skargi, nie pozwala przyjmować stanowiska, że podstawą odmowy udzielania żądanych informacji były materialnoprawne przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej wskazane w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd nie ujawnił żadnych dowodów na to, aby Dyrektor Domu Pomocy Społecznej warunkował uwzględnienie wniosku tym, iż żądanie wniosku dotyczy informacji przetworzonej, a jej udzielenie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Niezależnie od powyższego przypomnieć jednak należy, że przystępując do realizacji obowiązku udzielenia informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien uwzględniać nie tylko to, że każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz to, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), ale także i tę regułę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań. Powoływanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takiej sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z 14.09.2022 r., IV SA/Po 267/22, LEX nr 3410733).
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustaw z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 854) pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących:
- 1) warunków pracy i zasad wynagradzania;
- 2) działalności i sytuacji ekonomicznej pracodawcy związanych z zatrudnieniem oraz przewidywanych w tym zakresie zmian;
- 3) stanu, struktury i przewidywanych zmian zatrudnienia oraz działań mających na celu utrzymanie poziomu zatrudnienia;
- 4) działań, które mogą powodować istotne zmiany w organizacji pracy lub podstawach zatrudnienia.
- 2. Pracodawca udziela zakładowej organizacji związkowej informacji, o których mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.
Informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Tego rodzaju informacja, tak w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jak też w odniesieniu do personelu pomocniczego, zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku (wyrok NSA z 18.02.2015 r., I OSK 695/14, LEX nr 1657860).
Organ przyjął wykładnię przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodną ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 roku o sygn. akt K 17/05 (OTK - A 2006, nr 3, poz. 30).
Sąd podziela stanowisko autora skargi, że kwestionowana skargą decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W kontrolowanej sprawie aktualny pozostawał obowiązek stosowania przepisów odnoszących się do działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, a więc nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem takiej decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad postępowania administracyjnego, w tym między innymi przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.").
Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyczerpuje powołanie przepisów prawa oraz poglądów prawnych dotyczących wykładni przepisów prawa w zakresie ograniczeń w prawie do informacji publicznej na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ wskazał ponadto podstawy prawne formy działania w jakiej następuje odmowa udzielania informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji nie ma natomiast żadnej argumentacji odwołującej się do struktury organizacyjnej Domu Pomocy Społecznej w Ś., liczby oraz rodzaju stanowisk pracowniczych, zakresu obowiązków na tych stanowiskach, a także argumentacji co do oceny tego, które ze stanowisk pracy organ uznał, a które ze stanowisk pracy nie uznał, za te mające związek z pełnieniem funkcji publicznych.
Opisane braki uzasadnienia decyzji korespondują z całkowitym brakiem materiału dowodowego, który pozwalałby zweryfikować prawidłowość przyjętych ustaleń faktycznych, a także umożliwiał ocenę legalności przyjmowanych kwalifikacji prawnych.
Stosowanie do powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji winno wskazywać przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie, które przesądzają o niezbędnej indywidualizacji spraw, a także ocenę tych okoliczności przez pryzmat materialnoprawnych podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej. Takich elementów w zaskarżonej decyzji nie ma.
Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana skargą decyzja uchyla się spod kontroli sądowoadministracyjnej co do przyjętych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Niezależnie od powyższego Sąd podziela ocenę, że rozstrzygnięcie/sentencja skarżonej decyzji stoi w oczywistej sprzeczności z udokumentowanymi w przekazanych aktach okolicznościami kontrolowanej sprawy, tj. de facto częściowym uwzględnieniem żądania wniosku. Autor skargi trafnie wskazuje, że organ nie powinien odmówić załatwienia wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 roku w całości, a jedynie w pewnym niezrealizowanym dotychczas zakresie.
Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe w takim stopniu, iż tylko na podstawie pism organu kierowanych do strony skarżącej można ustalić w jakiej części organ udzielił żądanych informacji. Natomiast tego w jakiej części odmówiono udzielenia informacji nie można ustalić nawet na podstawie akt sprawy, bo w aktach nie ma żadnych dowodów co do struktury organizacyjnej i pracowniczej Domu Pomocy Społecznej w Ś..
Sąd administracyjny nie może w powyższym zakresie zastępować organów administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem skarżonego organu jest wskazanie/powołanie/włączenie do akt sprawy dokumentacji pozwalającej na ustalenie stanu faktycznego w zakresie struktury organizacyjnej i pracowniczej Domu Pomocy Społecznej w Ś., liczby oraz rodzaju stanowisk pracowniczych, a także zakresu obowiązków na tych stanowiskach. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy w uzasadnieniu ewentualnej decyzji organ zobowiązany jest jednoznacznie wskazać w odniesieniu do jakich stanowisk pracy odmawia udostępnienia żądanych informacji, a następnie wyczerpująco objaśnić motywy takiego stanowiska. Z powyższym powinno korespondować rozstrzygnięcie ewentualnej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., orzekł jak sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego z wyboru w stawce minimalnej (480 zł).