Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Wrześni złożył do sądu administracyjnego skargę (pismo opatrzone datą 19 grudnia 2022 roku) na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 24 marca 2022 roku Nr XLVII/427/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kostrzyn w 2022 roku.
Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 6 ust. 5, § 8 ust. 1, § 13 oraz § 14 ust. 1 pkt 3 zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 11a ust. 2 pkt 2, 3, 4, 6 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez:
- 1) brak wskazania w § 5 ust. 1 i 2 Uchwały konkretnych miejsc i sposobów dokarmiania kotów oraz brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli),
- 2) brak wskazania w § 6 ust. 5 Uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego, do którego przekazywane są odłowione zwierzęta gospodarskie,
- 3) brak wskazania w § 8 ust. 1 Uchwały konkretnego podmiotu mającego realizować zabiegi usypiania ślepych miotów,
- 4) określenie w § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały, iż opieka nad kotami wolno żyjącymi będzie polegała na dokonywaniu zabiegów kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących, a także uzależnienie przeprowadzania tych zabiegów od wysokości posiadanych środków budżetowych,
- 5) brak wskazania w § 14 ust. 1 pkt 3 Uchwały wysokości środków finansowych jakie będą przeznaczone na realizację poszczególnych zadań programu ujętych jako "zakup usług pozostały" oraz brak wskazania sposobu ich wydatkowania,
- 6) brak wskazania w § 13 Uchwały w jaki sposób będą prowadzone działania edukacyjne w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania oraz propagowania adopcji zwierząt domowych.
Burmistrz Gminy Kostrzyn wniósł o oddalenie skargi w całości, a w uzasadnieniu zgłoszonego żądania wskazał, co następuje.
Urząd Miejski w Kostrzynie realizuje opiekę nad kotami wolno żyjącymi poprzez monitorowanie skupisk kotów wolno żyjących, zakup karmy i dokarmianie, w tym po zgłoszeniu przez mieszkańców. Urząd dysponuje wiedzą w jakich miejscach i przez kogo dokarmiane są koty wolno żyjące. Corocznie przyjmowane są wnioski w tym zakresie (wnioski są powtarzalne). Corocznie w ten sam sposób rozdysponowywana jest karma w miesiącach zimowych. W 2022 roku na zakup karmy, sprzętu do wyłapywania zwierząt, leków i innych materiałów przeznaczona została kwota 5 000 zł. Na zakup karmy wydatkowano 3.779,36 zł.
Zabiegi sterylizacji i kastracji stanowią formę opieki, która zapewnia ograniczenie populacji kotów wolno żyjących, co pozwala na podniesienie poziomu ich życia, zapewnia prawidłowy rozwój oraz właściwą pomoc (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2017 roku o sygn. akt II SA/GL 118/17).
Organ zaznaczył, że skoro gminy mają obowiązek dokarmiać koty wolno żyjące, to nie podejmowanie działań zapobiegających niekontrolowanemu przyrostowi ich liczebności, prowadzi wprost do systematycznego wzrostu potrzeb finansowych związanych z taką opieką. Zadanie dotyczące kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących zostało ujęte w planie budżetu na 2022 rok i przewidziano na ten cel kwotę 10.000 zł. Wobec ujawnienia konieczności zwiększenia środków aneksowano umowę. Kwota środków finansowych na ten cel została zwiększona do 25.000 zł, a ostatecznie wydatkowano środki w wysokości 21.860 zł.
W § 9 załącznika do Uchwały widnieje zapis, że obowiązek zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich realizowany jest na podstawie porozumienia z właścicielem gospodarstwa rolnego w Sokolnikach Klonowskich nr 8, 62-025 Kostrzyn.
Organ wyjaśnił, że zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje Schronisko dla Zwierząt. Natomiast w § 1 ust. 2 pkt 3 Programu wskazano, że ilekroć w Programie jest mowa o Schronisku dla Zwierząt należy przez to rozumieć Schronisko dla Zwierząt w Skałowie, ul. Warzywna 25, 62-025 Kostrzyn.
Organ wyjaśnił, że w § 14 ust. 1 Programu określono wysokość środków z podziałem na trzy kategorie. Na zakup usług pozostały, które obejmują m.in. wyłapywanie bezdomnych zwierząt, usługi weterynaryjne, znakowanie zwierząt, sterylizacja i kastracja kotów wolno żyjących zapewnienie zwierzętom gospodarskim miejsca w gospodarstwie rolnym, określono kwotę 77.000 zł. Ogólna kwota odpowiada klasyfikacji budżetowej, a wysokość środków na poszczególne zadania wyszczególniona jest w planie budżetu na 2022 rok. Na początku roku zawierane są umowy dotyczące realizacji poszczególnych zadań.
Organ podniósł ponadto, że kwestie związane z edukacją mieszkańców nie są obligatoryjnym punktem Programu, dlatego wskazano jedynie w jakim zakresie i przez kogo takie działania będą podejmowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi (ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi). Ocena taka jest realizowana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiot zaskarżenia stanowi, podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2022, poz. 572), uchwała Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 1 kwietnia 2022 roku Nr XLVII/427/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kostrzyn w 2022 roku. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 01 kwietnia 2022 roku pod pozycją 2609.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, CBOSA, i przywołane tam orzeczenia NSA).
Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania zaskarżona Uchwała już nie obowiązywała.
Zgodnie z § 3 Uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 16 kwietnia 2022 roku.
Z treści Uchwały (jej tytułu oraz §1) wynika także, że postanowienia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprowadzono (a więc mają obowiązywać) tylko "na rok 2022", czyli do 31 grudnia 2022 roku. Takie postanowienie koresponduje z treścią art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala się "corocznie do dnia 31 marca".
Przyjmować zatem należy, że zaskarżona Uchwała (zawarty w jej załączniku Program) bezpowrotnie wygasła z dniem 31 grudnia 2022 roku, a zatem od 1 stycznia 2023 roku już nie obowiązuje.
Upływ czasu na jaki dany akt (tu: zawarty w załączniku Program) został wydany powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317).
Skarga na powyższą Uchwałę została złożona w dniu 22 grudnia 2022 roku (data stempla pocztowego), a następnie wraz z odpowiedzią na skargę (pismo z dnia 19 stycznia 2022 roku), została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wpłynęła do Sądu w dniu 23 stycznia 2023 roku
"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).
Niemniej, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały (tu: Programu) podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Opisany wyjątek od zasady dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. Dopuszczalna jest bowiem skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, gdy jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w załączniku do Uchwały, w czternastu paragrafach, zawarty został Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kostrzyn w 2022 roku.
Z treści postanowień Programu wynika, że zostały w nim określone cele i zadania Programu, koordynator oraz realizatorzy Programu, a także podmioty, którym powierzane ma być wykonywanie działań/usług opiekuńczych objętych Programem (wskazano lekarza weterynarii, gospodarstwo rolne, Schronisko dla Zwierząt oraz Fundację Leśną Pomoc). Program przewiduje, że na realizację przewidziany w nim zadań zabezpieczone zostały środki finansowe w wysokości 207.000 zł, które mają być wydatkowane na trzy sposoby: "wpłaty na rzecz związku międzygminnego", "zakup materiałów i wyposażenia" oraz "zakup usług".
W ocenie Sądu możliwości stosowania postanowień Programu została wyczerpana z dniem 31 grudnia 2022 roku.
Dostrzegać jednocześnie należy, że zarzuty skargi zasadniczo dotyczyły nie dość wyczerpującej (pełnej / szczegółowej / konkretnej) treści regulacji zaskarżonej uchwały, w świetle wymogów rekonstruowanych przez Prokuratora z przepisów art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.
Skoro zatem zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, naruszenia obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA z 17.09.2021 r., II SA/GI 849/21, CBOSA), to uznać należy, że w zakresie zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Program i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mógłby być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA).
Z powyższych względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na zaskarżona Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.