Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej również jako: "Prokurator" lub "skarżący") pismem z 23 czerwca 2022 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z 30 marca 2022 r. nr XXXVI/271/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Rakoniewice w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 07 kwietnia 2022 r., poz. 2766).
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.z.") polegające na braku określenia w treści § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 80.000,00 zł. na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 załącznika do uchwały oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.o.z., a w szczególności art. 11a u.o.z. Prokurator wskazał, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.
Prokurator podniósł, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie zawiera niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.
Zdaniem Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przypisanie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.
Prokurator wykazał, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich przedmiocie wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
W ocenie Prokuratora pozostawiono również organowi wykonawczemu gminy (Burmistrzowi Rakoniewic) nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, środków. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane.
Zatem, zdaniem Prokuratora, wbrew przepisom art. 11a ust. 5 u.o.z., zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.
Jednocześnie, Prokurator wskazał, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Dlatego też Prokurator podkreślił, że kwestionowany w skardze przepis uchwały pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Uregulowanie to nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.
Jednocześnie Prokurator wskazał, że faktem jest, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 45.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań - i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).
Prokurator podkreślił, że mając na uwadze wykonawczy charakter regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, należałoby przyjąć, że § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą, a aktem podustawowym. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 13 załącznika do uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Rakoniewic wniosła o oddalenie skargi, w razie zaś jej uwzględnienia o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Rada wskazała, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest uchwałą podejmowaną cyklicznie każdego roku do dnia 31 marca. Od kilku lat uchwalany przez Radę Miejską Rakoniewic program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności skonstruowany jest w ten sam sposób, a uchwały w tym przedmiocie są praktycznie jednobrzmiące, różniąc się zasadniczo rokiem obowiązywania. Uchwały Rady Miejskiej Rakoniewic w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, w tym zaskarżona uchwała, były badane przez Wojewodę Wielkopolskiego pod względem ich legalności na podstawie art. 91 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g."), a organ nadzoru nie stwierdził, aby naruszały one art. 11 a ust. 5 u.o.z.
Zdaniem organu podzielenie przedstawionej w skardze interpretacji art. 11 a ust. 5 u.o.z. prowadziłoby ponadto do poważnych trudności z wykonaniem w praktyce programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Organ podkreśla również, iż każde odstępstwo w wydatkowaniu kwot przeznaczonych na konkretne cele (na przykład przesunięcie brakujących środków w trakcie roku kalendarzowego z pieniędzy zaplanowanych na usypianie ślepych miotów na wyłapywanie bezdomnych zwierząt) wymagałoby zmiany uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11.02.1998 r. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Rakoniewic z 30 marca 2022 r. nr XXXVI/271/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Rakoniewice w 2022 roku. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 07 kwietnia 2022 r. pod poz. 2766 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 zaskarżonej uchwały).
Paragraf 13 załącznika do zaskarżonej uchwały ma następującą treść:
"1. Na realizację programu przeznacza się środki finansowe w budżecie Gminy Rakoniewice w wysokości do 80.000,00 zł.
- 2. Środki finansowe zostaną wydatkowane na podstawie umów zawieranych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie realizacji zadań określonych w programie."
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie jest § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym dokonano przeznaczenia kwoty 80 000,00 złotych, bez dokładnego wskazania jakie sumy (kwoty) zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych punktów Programu. Prokurator zajął stanowisko, że przydzielenie konkretnych kwot (w ustalonej wysokości) do konkretnych zadań było obligatoryjne i niedokonanie go stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: wyrok WSA z 12.12.2019 r., III SA/Gd 747/19, wyrok WSA z 24.01.2019 r., II SA/Sz 1139/18; CBOSA).
W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".
Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 997/20, CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się, na co zwrócił uwagę Prokurator w skardze, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok NSA z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA). Sąd dokonując oceny treści zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie zawiera ona konkretnego i precyzyjnego wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań Programu.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, który również przywołał w skardze Prokurator, użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżona uchwała. Zatem należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie zawiera w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny.
W ocenie Sądu tego wymogu nie spełnia § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały gdyż brak w nim przyporządkowania konkretnych kwot do danych celów, a wręcz wskazano, że środki na realizację działań zawartych w programie odbywać się będzie na podstawie zawartych porozumień i umów.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że w analizowanej uchwale pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rakoniewice w 2022 roku ", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Z uwagi na fakt, że § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o jego wadliwości skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności.
Niewątpliwie pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków jak to wskazano w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza art. 11a ust. 5 u.o.z.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 załącznika do niej.