Uzasadnienie
Wójt Gminy pismem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 269 ust. 1, art. 272 ust. 8 i ust. 22-26 oraz art. 273 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej: P.w.) oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz. U. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie) poinformował T. S., że: 1) ustalił opłatę za usługę wodną polegającą na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na nieruchomości zlokalizowanej w L. na działkach nr [...], obr. L., za IV kwartał 2019 r. w wys. [...] zł, 2) właściciel ww. nieruchomości zobowiązany jest do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od daty odbioru niniejszej informacji na rachunek bankowy Gminy L.. W pouczeniu organ wskazał m.in., że na niniejszą informację przysługuje reklamacja, w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji. Informację doręczono T. S. [...] grudnia 2019 r.,
Wójt Gminy [...] grudnia 2019 r. wydał na podstawie art. 272 ust. 8 i 24 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz § 9 rozporządzenia, decyzję nr [...], którą określił:
- 1) wysokość opłaty za usługę wodną polegającą na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na nieruchomości zlokalizowanej w L. na działkach nr [...], obr. L., za IV kwartał 2019 r. w wys. [...] zł,
- 2) że podmiotem właściwym do uiszczenia ww. opłaty jest właściciel ww. nieruchomości i powinien to uczynić w terminie 14 dni od daty odbioru niniejszej decyzji na rachunek bankowy Gminy L..
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 1 stycznia 2018 r. weszło w życie Prawo wodne z 2017 r., które wprowadziło nowy instrument ekonomiczny służący gospodarowaniu wodami tzw. opłaty za usługi wodne. Organ przytoczył treść art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w., który stanowi podstawę naliczenia opłaty za usługę wodną polegającą na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej. Wyjaśnił, że wobec tego wszystkie nieruchomości zlokalizowane w gm. L. o pow. przekraczającej [...] m2 poddano analizie pod kątem spełnienia warunków koniecznych do naliczenia przedmiotowej opłaty. Ustalono, że nieruchomość zlokalizowana w L. – dz. nr [...] spełnia warunki kwalifikujące ją do naliczenia opłaty za usługę wodną polegającą na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej ze względu na uszczelnienie powierzchni nieruchomości o pow. [...] m2, co stanowi 100% całkowitej powierzchni nieruchomości. Zaznaczono, że wody opadowe i roztopowe z nieruchomości nie są odprowadzane do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Nieruchomość nie jest też wyposażona w urządzenia do retencjonowania wody. Następnie Wójt przytoczył przepis art. 272 ust. 8 P.w. i wg tego przepisu zaprezentował tabelarycznie wyliczenie wysokości nałożonej opłaty. Dodał, że na podstawie art. 272 ust. 22 P.w. organ przekazał stronie informację z dnia [...] kwietnia 2019 r., w której ustalono wysokość ww. opłaty. Ponieważ do dnia wydania decyzji opłata za usługę wodną nie została wpłacona należało w myśl art. 272 ust. 24 P.w. określić ją w drodze decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję T. S. podniósł, iż ww. opłatę za usługi wodne naliczono błędnie, ponieważ zgodnie z decyzją Wójta Gminy z [...] października 2019 r. nr [...] działki nr [...] zostały podzielone na działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha i od tego dnia żadna z nich nie kwalifikuje się do objęcia opłatą określoną w art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w.
W odpowiedzi Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał powołując art. 272 ust. 8 P.w., że ów przepis dotyczy nieruchomości, która może składać się z rożnych działek geodezyjnych i o różnych powierzchniach, lecz nie wpływa to na zmniejszenie powierzchni nieruchomości. Jednocześnie organ podał, że skarżący nie wyczerpał trybu reklamacji, o którym mowa w art. 273 P.w.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargę T. S. należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podane.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 272 ust. 23 oraz art. 273 ust. 1, 2, 4 i 6 P.w., z uwagi na wydanie jej pomimo niezapewnienia skarżącemu prawa wniesienia reklamacji od informacji dotyczącej opłaty za usługi wodne, a także bezpodstawnego wydania decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie wniósł reklamacji od tejże informacji, ani nie upłynął 14-dniowy termin od doręczenia informacji i nieuiszczenia opłaty.
Bezsporne jest, co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że po doręczeniu skarżącemu w dniu [...] grudnia 2019 r. informacji Wójta Gminy z [...] grudnia 2019 r. dotyczącej ustalenia opłaty za usługi wodne polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na nieruchomości zlokalizowanej w L. na działkach nr [...], obr. L., za IV kwartał 2019 r. w wys. [...] zł, co nastąpiło [...] grudnia 2019 r., organ już [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję (tej samej treści co informacja), pomimo, że T. S. nie wniósł reklamacji od ww. informacji.
Przepisy Prawa wodnego nie pozostawiają wątpliwości, że decyzję administracyjną ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje jedynie w dwóch sytuacjach:
- - gdy obowiązany do uiszczenia opłaty podmiot w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu informacji o wysokości opłaty i obowiązku jej uiszczenia, opłaty tej nie uiści albo
- - gdy podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty, po doręczeniu mu informacji o opłacie, w terminie 14 dni zgłosi temuż organowi reklamację.
Powyższe wymaga szerszego wyjaśnienia, tak aby nie pozostawić wątpliwości, że Wójt Gminy działał w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W myśl art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z art. 272 ust. 8 P.w. wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.
Przepis art. 272 ust. 22 P.w. określa, że wysokość opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, wnosi opłatę na rachunek bankowy właściwego urzędu gminy (miasta) w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa w ust. 22 (art. 272 ust. 23 P.w.).
W myśl art. 272 ust. 24 P.w. jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 23, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa wysokość opłaty w drodze decyzji.
Reasumując, stosownie do powołanych przepisów art. 272 ust. 22-24 P.w. wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek wydać decyzję o wysokości opłaty za usługi wodne wówczas, gdy nastąpi upływ 14 dni od dnia doręczenia podmiotowi obowiązanemu do uiszczenia opłaty informacji o wysokości opłaty i w tym terminie podmiot ten opłaty nie uiścił.
Z taką sytuacją Wójt Gminy nie miał do czynienia w niniejszej sprawie. Po doręczeniu skarżącemu [...] grudnia 2019 r. informacji o wysokości opłaty za usługi wodne polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej, organ – nie czekając na upływ 14 dni od doręczenia informacji na uiszczenie opłaty – już [...] grudnia 2019 r. wydał zaskarżoną decyzję ustalającą wysokość opłaty i zobowiązującą do jej uiszczenia. Organ zatem w sposób rażący dopuścił się naruszenia przepisów art. 273 ust. 22-24 P.w. w zw. z art. 269 ust. 1 i art. 272 ust. 8 P.w. Z pewnością bowiem przedwczesne jest wydanie decyzji na podstawie art. 272 ust. 24 P.w. przed upływem ustawowego 14-dniowego terminy (art. 272 ust. 23 P.w.), jaki podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty za usługi wodne, ma na uiszczenie tej opłaty. Poza tym mija się całkowicie z intencją ustawodawcy działanie organu, który wydaje decyzję o opłacie za usługi wodne, nie ustaliwszy uprzednio, czy dany podmiot uiścił w terminie opłatę, o której uzyskał pisemną informację.
Przechodząc do drugiego przypadku, kiedy wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne, należy wskazać, że stosownie do art. 273 ust. 1 P.w., podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w (...) art. 272 ust. 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak stanowi art. 273 ust. 2 P.w. reklamację składa się (...) do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa m.in. w art. 272 ust.
22. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 273 ust. 4 P.w., wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. W razie uznania reklamacji (...) wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 P.w.). W razie nieuznania reklamacji (...) wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 P.w.).
Jasno wynika z powołanych w ostatnim akapicie przepisów, że wydanie decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wysokości opłaty za usługi wodne ma również miejsce wówczas, gdy podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty mocą doręczonej mu informacji organu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu informacji, wniósł reklamację. W takim przypadku ten sam organ albo uznaje reklamację i przekazuje podmiotowi obowiązanemu do uiszczenia opłaty nową informację albo nie uznaje jej i wydaje decyzję o ustaleniu wysokości opłaty i zobowiązaniu do jej uiszczenia w tym samym kształcie, jaki przyjął w kwestionowanej reklamacją informacji.
W ocenie Sądu również i powyższym przepisom (art. 273 ust. 1, 2, 4 i 6 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 P.w.) Wójt Gminy w sposób rażący nie sprostał. Wystarczy stwierdzić, że po doręczeniu T. S. [...] grudnia 2019 r. informacji z [...] grudnia 2019 r. o opłacie za usługi wodne, nie zważywszy na przysługujące skarżącemu prawo wniesienia reklamacji w terminie 14 dni od doręczenia informacji, organ już [...] grudnia 2019 r., wydał decyzję ustalającą opłatę za przedmiotowe usługi wodne, jednakowo do ustalonej w informacji z [...] grudnia 2019 r. Przypomnienia wymaga, że Wójt potwierdził w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie złożył reklamacji od informacji z [...] grudnia 2019 r.
W świetle powyższego stwierdzić należało, że Wójt Gminy wydając zaskarżoną decyzję naruszył ww. Prawa wodnego w sposób rażący.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z 21 października 1992 r., sygn. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 356/19, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3925/18, dostępny j.w.).
W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny i chronologia działań Wójta Gminy po skierowaniu do skarżącego pisemnej informacji z [...] grudnia 2019 r. o ustaleniu opłaty za usługi wodne, nie pozostawiają wątpliwości, że wbrew jasnemu brzmieniu przepisów art. 272 ust. 22-24 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 P.w. oraz art. 273 ust. 12, 4 i 6 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 Pw. organ – pomimo braku upływu terminu do uiszczenia opłaty i pomimo braku upływu do wniesienia reklamacji – wydał zaskarżoną decyzję ustalającą opłatę za przedmiotowej usługi wodne i zobowiązującą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty odbioru decyzji.
Zważyć należy zaś, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Uznawszy więc, co wyjaśniono powyżej, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa wodnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1. sentencji wyroku).
Stwierdzenia wymaga, że niniejsza sprawa wraca do sytuacji, jaka miała miejsce po doręczeniu skarżącemu informacji z [...] grudnia 2019 r. Rolą Wójta Gminy jest ustalenie, czy opłatę, o której poinformował skarżącego pismem z [...] grudnia 2019 r., ten uiścił, względnie, czy skarżący wniósł od niej w zakreślonym 14-dniowym terminie reklamację. Dalsze ewentualne czynności procesowe organu wynikają wprost z przepisów Prawa wodnego.
Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.