Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 9 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 450/06

Uzasadnienie

sygn. IV SA/Po 450/06

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1-3, art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 8 pkt 5 i 6, art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1-2, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.- dalej: uśr), przyznał R.K.: zasiłek rodzinny na dziecko M.K., w kwocie [...] zł, na okres od [...] września 2005 do [...] sierpnia 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, przyznany na M.K., w kwocie [...] zł miesięcznie, w okresie od [...] września 2005 do [...] maja 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na M.K., w kwocie [...] zł jednorazowo. Dyrektor MOPS odstąpił od uzasadnienia przyjmując, że decyzja w całości uwzględnia żądanie Strony (art. 107 § 4 kpa; k. 11 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. R.K. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2005 r. z tytułu konieczności stałej opieki nad synem MK. Wnioskodawczyni wskazała, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. (dalej Powiatowy Zespół) w maju 2005 r. orzekł, że przedłożona dokumentacja medyczna nie wykazuje pogorszenia stanu zdrowia. W tym czasie u Syna stwierdzono trzeci nawrót choroby i od czerwca 2005 r. był leczony w Centrum Zdrowia Dziecka w W. (dalej CZD), gdzie przeszedł chemioterapię a następnie radioterapię. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uchylił orzeczenie Powiatowego Zespołu i orzekł, że potrzebna jest stała opieka nad Synem. Od [...] stycznia do [...] lutego 2006 r. Zainteresowana przebywała z Synem w CZD, gdzie Syn przechodził radioterapię.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1-3, art. 24 ust. 1-3,art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.) przyznał R.K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem M.K., w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od [...] lutego 2006 do [...] maja 2006 r. Organ I instancji odstąpił od uzasadnienia przyjmując, że decyzja w całości uwzględnia żądanie Strony (art. 107 § 4 kpa; k. 17 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. na podstawie art. 24 ust. 2, 3a,art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.) odmówił R.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna M.K. za okres od [...] maja 2005 do [...] stycznia 2006 r.

W uzasadnieniu Dyrektor MOPS wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. Zainteresowana zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na syna M.K., wnioskując o spłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2005 do [...] stycznia 2006 r. Na podstawie dołączonych dokumentów ustalono, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu z [...].5.2005 r. syna M. zaliczono do osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i brakiem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczeniem z [...] listopada 2005 r. Powiatowy Zespół odmówił wydania orzeczenia ustalającego niepełnosprawność dziecka, gdyż nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia dziecka a orzeczenie z [...] maja 2005 r. nie utraciło ważności.

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. (dalej Wojewódzki Zespół) uchylił ostateczne orzeczenie Powiatowego Zespołu z [...] maja 2005 r. ustalając m.in., że syn M. zalicza się do osób niepełnosprawnych i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i występuje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Decyzją z [...] lutego 2006 r. przyznano Wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne na syna M. na okres od [...] lutego 2006 do[...]maja 2006 r.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr). W przypadku utraty ważności orzeczenia niepełnosprawności, jeśli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 3a uśr). Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu z [...] stycznia 2006 r. stanowi pierwszą podstawę orzeczniczą do przyznania M. świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to można przyznać od dnia złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr; k. 18 akt administracyjnych).

W odwołaniu R.K. wskazała, że z badań USG i rezonansu magnetycznego wynika, że w maju 2005 r. nastąpił kolejny nawrót guza złośliwego, co potwierdził swym orzeczeniem z [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Zespół, uchylając obie decyzje Powiatowego Zespołu z [...] maja 2005 i [...] listopada 2005 r. i uznając, że syn M. musi mieć stałą opiekę. Dziecko nie powinno być pokrzywdzone błędną oceną Powiatowego Zespołu. Do odwołania Wnioskodawczyni załączyła kserokopie [...]dokumentów, obrazujących stan zdrowia Dziecka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Samorządowe Kolegium, przywołując art. 24 ust. 3a uśr, wskazało, że przyznanie Odwołującej owego świadczenia od [...] lutego 2006 r. i odmowa wypłaty za okres od [...] maja 2005 do [...] stycznia 2006 r. jest zgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze na powyższą decyzję R.K wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła zarzuty zawarte w uprzednio w odwołaniu; wskazała, że Powiatowy Zespół w orzeczeniu z [...] maja 2005 r. nie zaliczył Syna do osób niepełnosprawnych, wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, mimo wyniku histopatologicznego (stwierdzającego chorobę nowotworową), potwierdzonego przez dwa szpitale, gdzie Syn miał dwie operacje. Orzeczenie to było bardzo krzywdzące, gdyż w tym czasie Syn miał trzeci nawrót choroby, udokumentowany USG. Trudno zrozumieć, czym kierowano się, orzekając tak niekorzystnie dla chorego Dziecka. Od czerwca 2005 Syna leczono w CZD chemioterapią, a gdy to nie pomogło- w styczniu i lutym 2006 naświetlaniami. Do kwietnia 2006 r. leczenia nie zakończono.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadną.

W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją- obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej norm prawa materialnego i normy prawa procesowego, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że syn Skarżącej M.K. urodzony [...] maja 1990 r. z uwagi na przyczynę niepełnosprawności opisaną w punkcie "11-I" rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz.U. 17/02/162), orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]został zaliczony do osób niepełnosprawnych do ukończenia 16 roku życia (23 maja 2006 r.). W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność datuje się od września 2004 r.; wymaga stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji; nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 1 akt administracyjnych). We wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. (prezentata MOPS [...] sierpnia 2005 r.) R. K. wniosła o przyznanie: zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego; w rubryce 3 Wnioskodawczyni wpisała dane swoje i syna M., podpisała oświadczenie dotyczące ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko (k. 8-10 akt administracyjnych).

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Powiatowy Zespół odmówił ustalenia niepełnosprawności małoletniego M.K., wskazując, że załączone do wniosku zaświadczenie o stanie zdrowia wystawione przez lekarza i dokumentacja medyczna, a także bezpośrednie badanie lekarskie prowadzone przez lekarza składu orzekającego nie wskazują na pogorszenie stanu zdrowia w stosunku do stanu zdrowia będącego podstawą ustalenia niepełnosprawności; skoro nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia uzasadniające zmianę orzeczenia o niepełnosprawności z [...] nr [...], brak podstaw do wydania nowego orzeczenia (k. 16 akt administracyjnych). Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. nr [...] na podstawie art. 155 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 123/97/776 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.139/03/1328), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz.U. 17/02/162), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2005 r. złożonego w imieniu M.K. przez przedstawiciela ustawowego R.K. od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] listopada 2005 nr [...], uchylił ostateczne orzeczenie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]i orzeczenie z dnia [...]."[...]".2005 nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. w części dotyczącej wskazań zawartych w punktach 5, 6, 8, 9,10 i orzekł o konieczności: 5. zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie: według zaleceń lekarza leczącego;

1. 6. korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji;
2. 8. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
3. 9. spełnianiu przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U.98/97/602);
4. 10. zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych- Dz.U. 240/04/2406); w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie (k. 12 akt administracyjnych).

M.K. leczony był w Klinice Ortopedii Dziecięcej Akademii Medycznej w P. w Oddziale IIE w okresie od [...] czerwca 2003 do [...] czerwca 2003 z rozpoznaniem: guz tkanki miękkiej okolicy pośladka prawego w trakcie diagnostyki; guz ów usunięto. W badaniu histopatologicznym dnia [...] czerwca 2003 r. lek. med. S.Ł.- specjalista histopatolog wskazał: guz włóknisty 6x5 cm, z licznymi odrostami- guzki satelitarne połączone z macierzystym;Fibromatosis partim agressiva. W badaniu USG dnia [...] maja 2005 r. lekarz M.W. skazała w okolicy górnej części blizny pooperacyjnej na prawym pośladku na głębokości 7-12 mm dwa ogniska hypoechogenne 29x23x18 mm i o średnicy około 12 mm. W badaniu dnia [...] maja 2005 r. dr hab.med. P.S. i specjalista radiolog stwierdził u M.K. dwuogniskową wznowę guza prawego pośladka (k. 3-6 akt odwoławczych).

Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie odpisu: wyniku badania USG z dnia [...] maja 2005 r.; wyniku badania diagnostycznego z [...] maja 2005 r.; karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr ks. gł. 5030; wyniku badania histopatologicznego z [...] czerwca 2003 r.; orzeczenia o niepełnosprawności z dnia: [...] maja 2005 r., [...] listopada 2005, [...] stycznia 2006 r. - k. 3-8 akt odwoławczych; k. 1, 7-10,16 akt I instancji). Owe dokumenty i odpisy dokumentów (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 58-61, akceptowany przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 uw. 3 do art. 243, uw. 19, 20, 30 do art. 244; uw. 1, 19 do art. 245), jako nie kwestionowane przez strony i które nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich wiarogodności i autentyczności, pozwoliły ustalić, że konieczną była stała lub długotrwała opieka Skarżącej nad synem M. K. w związku ze znacznie ograniczoną możliwością Jego samodzielnej egzystencji co najmniej od [...] maja 2005 r. do co najmniej [...] lutego 2006 r. Sąd potraktował odpisy zaświadczeń i przywołanych dokumentów jako odpisy dokumentów prywatnych (art. 106 § 1, 3 i 5 ppsa w zw. z art. 245 kpc).

Błędnie organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, że dopiero orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu z [...] stycznia 2006 r. "stanowi pierwszą podstawę orzeczniczą do przyznania M. świadczenia pielęgnacyjnego". Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu zapadło ze skutkiem ex tunc- zatem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- od dnia [...] maja 2005 r.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77).

Zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji).

Celem ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Wykładnia art. 24 ust. 2 i ust. 3a uśr, prowadząca do pozbawienia możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego rodzica, działającego w szeroko rozumianym interesie dziecka niepełnosprawnego, sprawującego konieczną stałą lub długotrwałą opiekę lub pomoc w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ciężko chorego, niepełnosprawnego dziecka, naruszałby art. 3, 6 ust. 2 i art. 23 Konwencji.

Konstrukcja art. 24 ust. 2 uśr w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.) i art. 43 ust. 6 zd. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.- dalej ups). Na tle art. 43 ust. 6 ups w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie świadczenia w ogóle art. 43 ust. 6 ups miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia.

Uwagi organów obu instancji uszło, że niepełnosprawność Syna Wnioskodawczyni ma charakter stały i ciągły, i istnieje nie później niż od września 2004 r. (k. 1, 12, 16 akt administracyjnych).

We wniosku z dnia [...] lipca 2005 r Zainteresowana, podała w punkcie 3 "dane członków rodziny (w tym dzieci do ukończenia 25 lat, a także dziecka, które ukończyło 25 rok życia legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością w rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne)...i złożyła oświadczenie w pełnym zakresie- w szczególności "Dotyczy to osoby z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na którą pobierane jest świadczenie pielęgnacyjne w związku z tą niepełnosprawnością" (k. 8, 9 akt administracyjnych). Mimo zatem, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne składa się na odrębnym druku (k. 20 akt sądowych), nie sposób pominąć, że druk stanowi jedynie pomoc dla wnioskodawcy i organu dla ujęcia w druku koniecznych informacji, nie może być natomiast przeszkodą dla dochodzenia praw podmiotowych, gwarantowanych ustawą.

Pracownik MOPS obowiązany jest przed przyjęciem wniosku przeprowadzić z zainteresowaną wywiad, w toku które winien ustalić, o jakie świadczenia rodzinne zainteresowana może się ubiegać. W tej materii winien jest udzielić zainteresowanej stosownych pouczeń, by strona złożyła wnioski o takie świadczenia, które może uzyskać (nawet jeśli w danej sytuacji nie można przewidzieć, czy wnioski te w pełni zostaną uwzględnione- czy to z uwagi na wątpliwości materialnoprawne, czy z przyczyn dowodowych). Impulsem do tego typu ustaleń winien być w szczególności wniosek Skarżącej z dnia [...] lipca 2005 r., który w obu wyżej wskazanych fragmentach wskazuje na oczekiwanie Zainteresowanej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego Syna. W aktach brak ustaleń, czy Zainteresowana przed dniem 8 sierpnia 2005 r. (prezentata MOPS) zasięgała informacji w MOPS co do możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, a jeżeli tak, to kiedy i z jakim skutkiem.

Prawo do świadczenia rodzinnego chroni w szczególności art. 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116).

W niniejszej sprawie pracownicy MOPS nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr (odpowiednio- na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64) dla skutecznego dochodzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było udzielenie Zainteresowanej pouczeń o konieczności złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w MOPS z informacją, że postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka- w tym w zakresie wskazań - nie zakończyło się, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności dziecka (art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 4a ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych- Dz.U. 123/97/776 ze zm.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc (wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc, a w prawie administracyjnym- w instytucji pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego; udzielania wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam.

Teryt. 5/01/63-64). In casu brak dostatecznych pouczeń (art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr) ze strony organu I instancji nakazuje przyjęcie fikcji prawnej złożenia wniosku o prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem nie później niż w dniu [...] maja 2005 r. (mając na uwadze skutek ex tunc orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu z dnia [...] stycznia 2006 r. w stosunku do orzeczenia Powiatowego Zespołu z dnia [...] maja 2005 r.).

Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2006 s. 79-81).

Zasady ogólne, określone w art. 9 i art. 7 kpa, podlegały doprecyzowania w § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 213/04/2162 – obowiązującego do dnia 29 czerwca 2005 r.) i § 2 ust. 3, § 7 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. i sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881 ze zm., obowiązującego od 30 czerwca 2005 r.). Zgodnie z powołanymi przepisami, organ obowiązany jest przyjąć wniosek o świadczenia rodzinne nawet bez wymagających dokumentów, a organ wyznacza wówczas termin (nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni) na uzupełnienie brakujących dokumentów. Gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydajnie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie i osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. In casu Skarżąca należycie udokumentowała, że przedłożenie właściwego dokumentu o niepełnosprawności dziecka wywołane było z przyczyn leżących po stronie Powiatowego Zespołu.

Organy obu instancji bezzasadnie pominęły to, że R.K. złożyła wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności Syna w Powiatowym Zespole dnia [...] marca 2005 r. i jedynie z przyczyn leżących po stronie Powiatowego Zespołu a następnie Wojewódzkiego Zespołu, wskazania z punktu 8 znalazły odzwierciedlenie dopiero w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2006, choć ze skutkiem od dnia [...] maja 2005 r.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski

AT