Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy J. decyzją z dnia 30.01.2023 r. nr [...] odmówił M. R. (dalej jako skarżący) przyznania dodatku węglowego. Organ I instancji ustalił, że we wniosku o dodatek węglowy z dnia 30.11.2022 r. skarżący wskazał, że zamieszkuje w miejscowości W., [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w domu jednorodzinnym. Na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej jako CEEB) ustalono że głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącego jest koza. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, po raz pierwszy, tj. w dniu 5.02.2022 r. dla ww. nieruchomości złożono Formularz B - budynki i lokale niemieszkalne. W oparciu o dane pozyskane z Urzędu Miasta i Gminy J. ustalono zaś, że do dnia złożenia wniosku o dodatek węglowy, tj. 30.11.2022 r. nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi dla właściciela nieruchomości zamieszkałej, pod adresem W., [...] na nazwisko R. M., ani na inne nazwisko. Zdaniem organu organ I instancji z powyższego jednoznacznie wynika że nieruchomość pod wskazanym adresem nie jest zamieszkana.
Kolejno organ ustalił, że w dniu 23.01.2023 r. skarżący dokonał korekty deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw poprzez zmianę formularza deklaracji na Formularz A – budynki i lokale mieszkalne. W oparciu o nowe dowody w sprawie dotyczące statusu nieruchomości, organ I instancji postanowił poddać wniosek o dodatek węglowy ponownej weryfikacji. W dniu 25.01.2023 r. wystąpił po raz kolejny z pisemnym zapytaniem do Urzędu Miasta i Gminy J., czy na dzień 23.01.2023 r. została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właściciela nieruchomości zamieszkałych pod adresem W., [...]. W dniu 25.01.2023 r. uzyskano odpowiedź, z której wynika, iż na wskazany dzień na ww. adres nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi dla właściciela nieruchomości oraz nie ma zgłoszonych osób zamieszkujących tę nieruchomość (pustostan).
Celem ustalenia stanu faktycznego sprawy organ I instancji podjął w dniu 24.01.2023 r. próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem W., [...], nie zastając jednak żadnego z domowników. W dniu 27.01.2023 r. podczas kolejnej próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ I instancji również nie zastał nikogo pod ww. adresem. Z informacji uzyskanych od sąsiadki ustalono natomiast, że skarżący nie zamieszkuje na stałe pod wskazanym adresem, przebywa tam sporadycznie, a sam budynek jest obecnie remontowany.
Uzasadniając odmowę przyznania dodatku węglowego organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm., dalej jako u.d.w.) dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania, zaś nieruchomość pod adresem wskazanym we wniosku jest niezamieszkana, wobec czego skarżący nie jest uprawniony do dodatku węglowego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. R.. Skarżący wyjaśnił, że składając wniosek o dodatek węglowy poinformował organ, że wszelkie pisma do niego należy kierować na adres do korespondencji tj. ul [...], [...], jak również prosił o kontakt w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ponieważ – jak wyjaśnił - pracuje w delegacji i w godzinach urzędowania organu nie przebywa w domu. Skarżący zarzucił organowi I instancji m.in., że ten nie poinformował go o przeprowadzeniu wywiadu przed wydaniem decyzji, ani nie skontaktował się telefonicznie bądź listownie w celu ustaleniu godziny i dnia przeprowadzenia wywiadu.
Ponadto w odwołaniu skarżący podniósł, że dopiero po jego interwencji w dniu 8.02.2023 r. został przeprowadzony wywiad w miejscu zamieszkania, który potwierdził źródło ciepła i rodzaj stosowanego paliwa zgodnie z deklaracją CEEB, zaś skarżący złożył oświadczenie, że zamieszkuje pod wskazanym adresem. Zarzucił więc, że nie można było wydać decyzji w sprawie skoro wywiad przeprowadzono w dniu 8.02.2023 r., zaś decyzja pochodzi z 30.01.2023 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 24.04.2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną, a przemawiają za tym: brak deklaracji za gospodarowanie odpadami, wpisanie adresu w P. jako adresu dla doręczeń decyzji podatkowych oraz w odwołaniu wniesionym w niniejszej sprawie, oraz okoliczność, iż sąsiedzi nie potwierdzają zamieszkiwania wnioskodawcy pod tym adresem w J..
Organ odwoławczy wyjaśnił, że posiadanie nieruchomości nie jest wystarczające do przyznania dodatku węglowego. Warunkiem otrzymania dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku, a prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż gospodarstwo domowe wnioskodawcy nie jest prowadzone pod adresem W..
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podnosząc w szczególności, że Kolegium nie odniosło się w ogóle do zarzutów z odwołania, jak również nie zbadało w pełni materiału dowodowego. Ponadto skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana przed przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Skarżący zwrócił uwagę na chronologię postępowania dostrzegając, że "decyzja jest wydana przed przeprowadzeniem wywiadu, wezwanie wysłane po decyzji, przedłużenie terminu wysłane po decyzji, kompletne braki formalne i merytoryczne w wydawaniu decyzji".
Kolejno skarżący zarzucił, że korespondencja w sprawie nie była wysyłana na wskazany przez niego adres do korespondencji. Powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy z dnia 8.02.2023 r. wskazał zaś, że w sprawie został ustalony stan faktyczny tj. warunki lokalowe i źródło ciepła, a sam skarżący podczas wywiadu środowiskowego podpisał oświadczenie, że zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.
Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24.04.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 30.01.2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Jak stanowi art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).Zgodnie z art. 2 ust. 16 u.d.w., przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Cytowane wyżej przepisy prawa ustanawiają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, a w niektórych przypadkach może być wszczęte również z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.).
Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie określonych ustawą świadczeń (świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego), a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Oznacza to, że organ rozstrzygający w sprawie przyznania dodatku węglowego musi zweryfikować informacje podane przez wnioskodawcę we wniosku.
Na kanwie niniejszej sprawy istotne wątpliwości Sądu budzą podnoszone przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze twierdzenia o przeprowadzeniu przez organ w dniu 8.02.2023 r. wywiadu środowiskowego pod adresem W., [...]. Skarżący dostatecznie szczegółowo opisał okoliczności rzeczonego wywiadu, wskazując m.in., że został on przeprowadzony przez dwóch urzędników oraz że ustalono wówczas źródło ogrzewania na nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że w czasie wywiadu podpisał oświadczenie o zamieszkiwaniu pod tymże adresem. Analiza akt sprawy nie pozwoliła jednak Sądowi na skonfrontowanie zarzutów skarżącego z dokumentami znajdującymi się w aktach, bowiem brak jest jakiegokolwiek materiału, który świadczyłby o przeprowadzeniu w dniu 8.02.2023 r. wywiadu środowiskowego, zaś sam organ ani w zaskarżonej decyzji, ani też w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do tego zarzutu. W aktach sprawy znajdują się m.in. dwie notatki służbowe, z których wynika, że organ I instancji podjął dwie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak okazały się one nieskuteczne.
Choć nie ma w aktach innych dokumentów, które mogłyby potwierdzić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu 8.02.2023 r., to jednak ta okoliczność nie przesądza jednoznacznie o tym, że wywiad nie miał w ogóle miejsca,. W swojej decyzji SKO zupełnie pominęło ten zarzut. Brak argumentacji organu odwoławczego w tym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzut skarżącego o nieodniesieniu się przez Kolegium do zarzutów odwołania zasługiwał na uwzględnienie. Wobec nierozpatrzenia przez organ II instancji odwołania w całości dalsza analiza zarzutów podniesionych skardze jest - na tym etapie postępowania - przedwczesna.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest "ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2234/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14)" – wyrok WSA w Łodzi z 25.09.2015 r., II SA/Łd 649/15, LEX nr 1930300.
Podsumowując, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie doprowadziła Sąd do konstatacji, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności nie poczynił ustaleń w celu wyjaśnienia, czy wywiad środowiskowy, na który powołuje się skarżący rzeczywiście miał miejsce. Z akt sprawy bowiem taki wniosek nie wypływa. Dodatkowo zwrócić należy także uwagę na brak w aktach administracyjnych - wzmiankowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - pisma z dnia 2.12.2022 r., co wzmacnia wątpliwości co do tego, czy organ II instancji dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi postępowania pierwszoinstancyjnego.
W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, a w szczególności poczyni ustalenia w celu ustosunkowania się do zarzutu skarżącego o przeprowadzeniu w dniu 8.02.2023 r. wywiadu środowiskowego.