Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7.11.2022 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 15.09.2022 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką S. S..
Decyzja ta została wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
L. S. (dalej również: "skarżący") w dniu 21.07.2022 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S. S..
Decyzją z 15.09.2022 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Od powyższej decyzji, w terminie ustawowym, odwołała się strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono naruszenie wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Wskazaną na wstępie decyzją z 7.11.2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z 15.09.2022 r.
Organ wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że S. S. jest osobą zaliczoną na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14.06.2022 r. S. S. jest [...], a opiekę nad nią sprawuje wnioskodawca. Ponadto ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że L. S. nie pracuje, nie pobiera renty ani emerytury i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna od 22.07.2022 r. L. S. pracował, z krótkimi przerwami, w latach od 1981 r. do 18.04.1995 r., natomiast od 28.11.2995 r. do 31.03.2021 r. przebywał na rencie z ZUS. W okresie pobierania renty, odwołujący nie podejmował zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej. Strona przedłożyła umowę zlecenia z 06.06.2022 r., której przedmiotem jest dystrybucja plakatów reklamowych oraz dozór czy dany plakat jest eksponowany w ciągu miesiąca. Z tytułu wykonania tej umowy, L. S. otrzymał wynagrodzenie [...] zł brutto, [...] zł netto.
Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to ma być rekompensatą za utratę dochodu z powodu rezygnacji z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę na niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez ubiegającego się o świadczenie, musi pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że rezygnacja strony z zatrudnienia/niepodejmowanie zatrudnienia nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazano, że ostatnia dłuższa aktywność zawodowa strony miała miejsce w 1995 roku. Przerwanie aktywności zawodowej strony wynikało ze stanu zdrowia, gdyż odwołujący przez okres 26 lat przebywał na renie z ZUS. Kolegium zauważyło także, że po utracie prawa do renty, co nastąpiło 31.03.2021 r., strona nie podjęła zatrudnienia, mimo tego, że jej matka nie była jeszcze osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i nie było przeszkód, by odwołujący aktywizował się zawodowo.
Podsumowując organ wskazał, że zanim matka strony została uznana za osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (czerwiec 2022 r.), strona nie była aktywna zawodowo przez 27 lat. Niepodejmowanie zatrudnienia nie miało związku z koniecznością zapewnienia opieki matce, lecz spowodowane było przede wszystkim stanem zdrowia L. S.. Odwołujący do akt sprawy przedłożył umowę zlecenia z 06.06.2022 r., której przedmiotem była dystrybucja plakatów reklamowych oraz wykonanie dozoru czy dany plakat jest eksponowany w ciągu miesiąca. Z tytułu wykonania tej umowy, L. S. otrzymał wynagrodzenie [...] zł brutto, czyli [...] zł netto.
W ocenie Kolegium, trudno uznać, że odwołujący zrezygnował z wykonywania w/w umowy zlecenia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Zakres wykonywanych czynności w ramach umowy zlecenia ma tak niewielki zakres, że w żaden sposób nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad matką.
Organ wskazał, że trudno w okolicznościach sprawy bezkrytycznie uznać, że obecnie odwołujący gotowy byłby podjąć zatrudnienie, mając ukończone 60 lat i kilkadziesiąt lat bierności zawodowej lub że zrezygnował z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, nie była bezpośrednim powodem rezygnacji/niepodejmowania przez stronę zatrudnienia.
Organ podkreślił, że świadczenie pomocy starszym i schorowanym rodzicom wynika z prawnego i moralnego obowiązku, jaki ciąży na dzieciach względem rodziców. Za taką pomoc nie przysługuje wynagrodzenie czy świadczenie ze strony państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje za rzeczywisty, realny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, przy spełnieniu ustawowych przesłanek. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane, jako "zapłata" za opiekę nad chorym członkiem rodziny.
Skarżący pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Kolegium.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.).
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm., dalej: "u.ś.r.").
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7.11.2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 15.09.2022 r., nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką: S. S..
Należy wskazać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Należy zauważyć, że również skarżący nie sformułował żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Za poprawnie ustalone więc Sąd przyjął m.in., że S. S., czyli osoba wymagająca stałej opieki, spełnia przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r. Nie jest również sporne, że skarżący sprawuje opiekę nad matką.
Wszystkie pozytywne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały więc w sprawie spełnione. Wątpliwość prawna i spór dotyczył natomiast wystąpienia przesłanki negatywnej, wyłączającej przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką, a rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając na względzie zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicję pojęcia "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" stwierdzić można, że chodzi o rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej przez rezygnację albo niepodejmowanie takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (por.m.in. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., I OSK 64/14; wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/17, CBOSA).
Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sąd wskazuje, że świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie.
Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19, CBOSA).
Skarżący kwestionuje zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką, z tej przyczyny, że nie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką
Sąd wskazuje, że nie jest sporne, że skarżący aktualnie nie pracuje, nie pobiera renty, ani emerytury i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna od 22.07.2022 r.
Z akt sprawy wynika, że skarżący z krótkimi przerwami pracował w latach od 1981 do 1995, a od 28.11.1995 r. do 31.03.2021 r. przebywał na rencie ZUS. W okresie pobierania renty, czyli przez około 25 lat nie podejmował zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej.
Należy wskazać, że skarżący przez około 25 lat pobierając rentę był nieaktywny zawodowo. Sąd w tym miejscu podkreśla, że osoby pobierające rentę mogą pracować, zarówno w systemie pracy chronionej, jak i na otwartym rynku pracy. Muszą jednak liczyć się z tym, że dodatkowe dochody mogą spowodować zmniejszenie, a nawet zawieszenie wypłaty świadczenia.
Sąd wskazuje, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14.06.2022 r. Skarżący natomiast prawo do renty utracił w marcu 2021 r., a jako bezrobotny zarejestrował się dopiero 1,5 roku później, tj. 22.07.2022 r. (już po ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności jego matki).
W niniejszej sprawie jedyny dokument, który wskazuje na aktywność zawodową skarżącego po 1995 r., to umowa zlecenia z 6.06.2022 r. dotycząca dystrybucji plakatów reklamowych. Z zaświadczenia wystawionego przez B. sp. z o.o. wynika, że skarżący był zatrudniony od 6.06.2022 r. do 7.07.2022 r. W tym okresie zarobił [...] zł brutto, co zgodnie z załączoną do akt sprawy umową oznacza, że pracował tylko 2 godziny.
W ocenie Sądu w świetle powyższych ustaleń nie sposób uznać, że skarżący zrezygnował z podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorą matką. Skarżący uprzednio przez 25 lat nie wykazywał jakiejkolwiek aktywności zawodowej, a zawarcie umowy zlecenia dot. dystrybucji ulotek wydaje się mieć charakter pozorny w celu sztucznego stworzenia zaistnienia związku ww. przyczynowego. Sąd uznał, że związek przyczynowy w zakresie rezygnacji z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką w niniejszej sprawie nie występuje i ocena stanu faktycznego sprawy przez pryzmat ww. jednostkowej umowy cywilnoprawnej zrealizowanej w zakresie 2 godzin roboczych, nie może ulec zmianie.
Podkreślić także trzeba, że skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, na żadnym etapie postępowania administracyjnego (jak i w skardze) skutecznie nie wykazał, iż nie podejmował lub zrezygnował z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Skarga nie zawiera żadnych konkretnych i podważających ustalenia organu II instancji argumentów, a opiera się w znacznej części na cytowaniu orzecznictwa.
Jak wskazał NSA w wyroku z 24 kwietnia 2022 r., I OSK 1333/21, Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym - przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa. Jeżeli nie ma bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną przez taką osobę opieką to w konsekwencji nie zostaje spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego.
W kontrolowanej sprawie takiego związku brak, gdyż po wieloletnim – jak to wynika z akt sprawy – niepodejmowaniu zatrudnienia nie udokumentowano żadnych działań skarżącego uprawdopodabniających realny zamiar podjęcia pracy. Rozumując logicznie i racjonalnie, skoro skarżący przez ponad 25 lat nie podejmował pracy nie mając obowiązków związanych ze sprawowaniem opieki nad matką, to należy przyjąć, że deklarowanie chęci podjęcia zatrudnienia w sytuacji, gdy obecnie sprawuje on opiekę nad matką i zawarcie umowy zlecenia 8 dni przed orzeczeniem jej stopnia niepełnosprawności ma charakter intencjonalny i zostało złożone na użytek niniejszej sprawy, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.