Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]Burmistrz Gminy Rawicz (zwany dalej: Burmistrz), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art, 60 ust. 1 i 4, art. 54, art. 61 ust.1 oraz art. 63 ust.2 w związku z art.
64. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 j.t., zwanej dalej: ustawa planistyczna - organ omyłkowo wskazał nieaktualny Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzenie dotyczące wymagań), po rozpatrzeniu wniosku A. T. (zwanej dalej: skarżąca) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], obręb Rawicz, gmina Rawicz).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek sprawdzono pod względem spełnienia wymogów określonych w ustawie planistycznej i zawierał on wszystkie niezbędne elementy. Dla terenu objętego decyzją nie uchwalono obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami (w szczególności § 3 Rozporządzenia dotyczącego wymagań), wokół działki objętej decyzją wyznaczono obszar analizowany. Ustalając, że szerokość frontowa działki objętej wnioskiem wynosi 20 m - granice tego obszaru wyznaczono w odległości 60 m od granic terenu objętego wnioskiem. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w taki sposób, że analizą objęte zostały całe działki zabudowane w granicach własności w takim zakresie, na jaki pozwoliła mapa dołączona do wniosku. Nie objęto analizą całych działek dróg, jednak stwierdzono, że nie ma możliwości, aby takie ograniczenie obszaru w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przeprowadzono pisemną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej. Ustalono, że działka znajduje się w granicach administracyjnych miasta Rawicza (co wynika z Zarządzenia nr 41/83 Wojewody Leszczyńskiego z dnia 20 lipca 1983r w sprawie szczegółowego opisu granic miasta Leszna i miasta Rawicza). Następnie organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym tj. § 29 Uchwały nr XXVll/228/13 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 30 stycznia 2013 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rawicz (zwanej dalej: Uchwała), wprowadzono całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza.
Tym samym zlokalizowanie budynku inwentarskiego, a dokładnie zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski (służący, hodowli zwierząt gospodarskich) byłoby sprzeczne z wyżej wymienionym przepisem odrębnym. W konsekwencji, zdaniem organu, nie został spełniony warunek przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej.
Kolejno organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika ponadto, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym nie stwierdzono występowania budynków inwentarskich.
Organ skonstatował, że przepisy prawa przewidują konieczność łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, a jak wykazało postępowanie nie zostały spełnione dwa warunki, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i M.T. (zwani dalej: skarżący) nawiązując do innego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., a dotyczącego zobowiązania skarżącej do likwidacji hodowli trzody chlewnej prowadzonej w budynku gospodarczym na terenie dz. o nr ewid. [...] i [...]obręb Rawicz. Skarżący podnieśli, że planowany budynek gospodarczy w niczym nie odstaje od typowej chlewni pod względem technicznym oraz jest lepiej zadbany i utrzymany. Odwołujący stwierdzili też, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek inwentarski, chociaż aktualnie nie jest w nim prowadzony chów trzody.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (zwane dalej: SKO, Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i M. T. (zwanych dalej: skarżący) od decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło art. 59 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej i wskazało, że z urzędu powzięło informację o toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rawiczu postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, związanej z prowadzeniem hodowli trzody chlewnej w budynku gospodarczym na działkach on nr ewid. [...] i [...] w Rawiczu, które to postępowanie zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawiczu z dnia [...] listopada 2014 r. zawieszone do czasu przedłożenia przez skarżącą ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającej warunki dla dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski.
Kolejno podniesiono, ze zgodnie z § 3 rozporządzenia dotyczącego wymagań, organ pierwszej instancji wyznaczył wokół przedmiotowej działki obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy planistycznej.
Analiza ta wykazała, iż w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Istniejąca na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym zabudowa jest to zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową budynków gospodarczych i garażowych. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występują budynki inwentarskie. Budynki oznaczone na mapie symbolem "i" występują na działkach nr [...],[...],[...], jednakże budynki te nie pełnią funkcji budynków inwentarskich z uwagi na zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza.
W konsekwencji powyższego, zdaniem Kolegium, organ I instnacji zasadnie przyjął, iż nie są spełnione, jak tego wymaga ustawa, łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej. Nie został bowiem, spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jak wynika bowiem z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji brak bowiem budynków inwentarskich.
Ponadto, nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, który to przepis stawia wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zgodność ta dotyczy bowiem również aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy samorządu terytorialnego. Tymczasem Uchwałą (§ 29) Rada Miejska Gminy Rawicz wprowadziła całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Ponieważ działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się w granicach administracyjnych miasta Rawicz na terenach wyłączonych z produkcji rolnej (B), zlokalizowanie na tych działkach budynku inwentarskiego, podobnie jak zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego (w całości lub w części) na inwentarski tj. służący do chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich byłoby sprzeczne z przepisami prawa miejscowego – ww. Uchwały Rady Miejskiej Gminy Rawicz.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez jego błędne nie zastosowanie na skutek uznania, że nie zostały spełnione kryteria wskazane w tym przepisie (warunek dobrego sąsiedztwa) umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy i to pomimo spełnienia w odniesieniu do przedmiotowych gruntów warunku "dobrego sąsiedztwa" w porównaniu do działek w przyległym terenie, które powinny być brane pod uwagę jako działki sąsiednie; art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, że postanowienia Uchwały stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem; § 3 rozporządzenia dotyczącego wymagań na skutek uznania, że decyzja organu administracyjnego była prawidłowa w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, a także na ruszenie powyższego przepisu na skutek faktycznego braku wskazania jakie kryteria zostały zastosowane do wyboru terenu poddanego analizie; art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16 poz.
78) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu na skutek przyjęcia, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie wyłączonym z produkcji rolnej, które to naruszenia miały, w ocenie pełnomocnika, wpływ na treść orzeczenia. Zarzucono także naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 kpa, na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji pomimo nie dokonania przez ten organ prawidłowych ustaleń faktycznych, co do występowania na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej w stosunku do działki, której dotyczył wniosek, budynków inwentarskich, a także pomimo nie dokonania ustaleń odnośnie sposobu wykorzystania terenu w odniesieniu do działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek tj. czy jest to teren wykorzystywany rolniczo, co zdaniem pełnomocnika mogło mieć wpływ na treść orzeczenia.
Wniesiono również o przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj. kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wraz z uzasadnieniem z dnia [...] marca 2015r. w sprawie [...] oraz z wypisu z ewidencji gruntów, zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, załączonych fotografii nr od 1 do 9 na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.
Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik przytoczył regulację § 3 pkt 1 i 2 w rozporządzeniu dotyczącym wymagań i wskazał, że przyjęta przez organ odległość granic obszaru analizowanego (3 x 20 m tj. 60 m) jest wielkością minimalną, tj. może być ona wyznaczona w większej odległości, w zależności od wielkości terenu o danej funkcji urbanistycznej, przy czym analizie powinna być poddana całość tego terenu, a nie tylko stricte sąsiednie tj. przylegające bezpośrednio do siebie działki. Powołując się na orzecznictwo sądowe pełnomocnik zarzucił, że jeżeli analiza terenu została zawężona przez organ tylko do ograniczonego obszaru, to konsekwencją tego jest przedwczesne stanowisko organów administracji, że dla planowanego zamierzenia brak jest podstaw prawnych do ustalenia wymagań dotyczących obowiązującej linii zabudowy i dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Celem art. 61 ust. 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.
To zaś, zdaniem pełnomocnika oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Pełnomocnik podkreślił również, że ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Pojęcia działki sąsiedniej nie można, jego zdaniem, ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. W tym kontekście pełnomocnik wskazał, że w ciągu ulicy [...] w Rawiczu, na drugiej stronie ulicy w stosunku do przedmiotowych działek znajdują się zarówno tereny budowlane, jak i tereny gospodarstw rolnych (działka [...],[...], [...]) z zabudowaniami, także o charakterze inwentarskim, co – jak wskazał – zostało uwidocznione na załączonej do decyzji organu pierwszej instancji mapie oraz co uwidaczniają załączone sporządzone przez skarżącego fotografie terenu.
Działki co do których wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji są także oznaczone jako rolne i posiadają obecnie w ewidencji oznaczenie B-RV, a nie B. Pełnomocnik dodał, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego skarżących, w którym od wielu lat hodowana była trzodę chlewna, a obecnie także wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Wcześniej zaś obszar ten był częścią wsi (Sierakowo) i został przyłączony do Rawicza.
Zdaniem pełnomocnika po pierwsze, brak było podstaw do ograniczana analizowanego obszaru, tylko do jego niewielkiej części, de facto bez wskazania przez organ pierwszej jak i drugiej instancji jakie kryteria zostały zastosowane do wyboru terenu poddanego analizie. Przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego i przy uwzględnieniu przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zasada dobrego sąsiedztwa byłaby zachowana.
Po drugie pełnomocnik wskazał, że przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, nie była też uchwała Rady Miasta Rawicza, która dotyczy terenów wyłączonych z produkcji rolnej, a działka której dotyczy wniosek takiego terenu nie stanowi. Nie jest bowiem terenem wyłączonym z produkcji rolnej. Działka ta przejściowo była oznaczona w ewidencji z literą B. Obecnie figuruje jako działka rolna /B-RW. Na powyższe, zdaniem pełnomocnika, wskazują załączone dowody, tj.: mapa ewidencyjna sporządzona w toku postępowania, fotografie obrazujące teren okoliczny w stosunku do przedmiotowej działki, informacja o zmianie symbolu /przeznaczenia/ działki w ewidencji gruntów, zaświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
Pełnomocnik wskazał również, że w innej decyzji – dotyczącej hodowli zwierząt w przedmiotowym budynku, decyzja z dnia [...] marca 2015r. ([...]) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustalenia studium zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia przedmiotowego gruntu, jako terenu zabudowy jednorodzinnej, są wiążące tylko dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wskazało, że wydając decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów ustawy planistycznej. Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika bowiem, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt od 1 do 5 tegoż artykułu. Tymczasem W przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym brak budynków inwentarskich, w których prowadzony byłby chów trzody chlewnej lub jakakolwiek hodowla zwierząt.
Organ wskazał, że ów brak kontynuacji funkcji dla budynku inwentarskiego związany jest ściśle z przepisami prawa miejscowego, które to prawo zakazuje utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza. W § 29 Uchwały Rada Miejska Gminy Rawicz wprowadziła całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zakaz ten obejmował w całości będące przedmiotem postępowania działki nr [...] i [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako B (tereny mieszkaniowe) położone w granicach administracyjnych miasta Rawicza, stanowiących własność A. i M. T. (dane z ewidencji gruntów; informacja uproszczona z dnia 19 listopada 2014 r.). Z powyższego wynika, według organu, iż nie został spełniony również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, który to przepis stawia wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut co do niewłaściwie wyznaczonego obszaru analizowanego, bowiem obszar ten wyznaczono zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego wymagań - tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (czyli 3 x 20 m, tj. 60 m). W zakresie funkcji terenu organ wskazał, że przedmiotowe działki znajdują się w mieście (ul. [...] stanowi granicę administracyjną miasta) na terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi i nigdy nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego.
Odnośnie oznaczenia w ewidencji gruntów działek nr [...] i [...]Kolegium podkreśliło, iż zmiana w danych ewidencyjnych z dnia [...] marca 2015 r., polegająca na przywróceniu klasy użytku pod zabudowaniami (przed zmianą B po zmianie B- RV), nastąpiła po wydaniu decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2015 r., w dniu złożenia odwołania od tej decyzji tj. dnia [...] marca 2015 r. W chwili orzekania w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...]maja 2015 r. zawiadomienie o zmianie nie zostało ujawnione. Zdaniem Kolegium dokonana zmiana w ewidencji gruntów miała na celu obejście przepisów prawa miejscowego - Uchwały, bowiem już po dniu [...] lutego 2015 r., kiedy to nastąpiło wydanie decyzji Burmistrza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, w dniu [...] lutego 2015 r. nastąpiło przekazanie przedmiotowych gruntów na własność D. T. posiadającemu gospodarstwo rolne i złożenie wniosku o zmiany w ewidencji gruntów.
Wniosek o wprowadzenie zmiany wpłynął do Starostwa Rawickiego dnia [...] lutego 2015 r., zmiany wprowadzono dnia [...] marca 2015 r. W odwołaniu z dnia [...] marca 2015 r. złożonym za pośrednictwem Urzędu Miejskiego Gminy Rawicz w dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu do Kolegium [...] kwietnia 2015 r.) strony nie poinformowały o podjętych działaniach celem zmiany w ewidencji gruntów.
Kolegium wskazało, że niezależnie od wprowadzonej zmiany polegającej na przywróceniu użytku pod zabudowaniami na działkach nr [...] i [...]Kolegium grunty te podlegają przepisom ww. Uchwały, jako położone w granicach administracyjnych miasta Rawicza, na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w dniu jej uchwalania zgodnie z intencją uchwałodawcy.
Końcowo Kolegium podkreśliło, iż powołana w skardze decyzja SKO z dnia [...] marca 2015 r. (Nr [...]) dotyczyła odrębnej sprawy, a uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji w przedmiocie zobowiązania A.T. do likwidacji hodowli trzody chlewnej prowadzonej w budynku gospodarczym na terenie działki nr [...] i [...] i umorzenie postępowania związane było wyłącznie z uchybieniami proceduralnymi sprowadzającymi się do braku podstawy prawnej do orzekania w tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: (a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub (c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji była w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja SKO. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 02015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 planistycznej.
Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Według organu odwoławczego Burmistrza prawidłowo uznał, że decyzja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi (pkt 5) i nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (pkt 1).
Skarżący zarzucają wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego i wskutek tego nieuwzględnienie w analizie nieruchomości podobnych do projektowanej oraz nieuwzględnienie faktu, że analizowane nieruchomości nie są wyłączone z produkcji rolnej, ale to tereny rolne.
W ocenie sądu zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA z dnia 28 lutego 2015 r. sygn, akt II SA/Gl 1131/14, LEX nr 1652454) przepis § 3 rozporządzenia dotyczącego wymagań określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Należy jednak mieć na uwadze, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, LEX nr 1493109).
W orzecznictwie podnosi się także, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary wymaga wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 601/12, LEX nr 1379567).
Decyzja organu II instancji podlega jednak uchyleniu, a to ze względów wskazanych poniżej.
W orzecznictwie sądowym podnosi się, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie. Dla uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.
Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (patrz wyroki WSA w Lublinie z dnia 04 września 2014 r. sygn. akt: III SA/Lu 223/14, LEX nr 1520582; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205; wyrok WSA w Krakowie, z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761).
Na tle powyższych rozważań należy wskazać, że organ I instancji przyjął, że działki skarżących, których dotyczy decyzja, znajdują się w granicach administracyjnych miasta Rawicz, co faktycznie wynika z Zarządzenia Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] lipca 1983 r. Organ ten wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z związku z tym, że w § 29 Uchwały z dnia 30 stycznia 2013 r. uchwalono całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji byłoby sprzeczne z przepisem odrębnym.
W orzecznictwie przesądzono, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy również zgodności z przepisami aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy samorządu terytorialnego (tak. m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt. II SA/Kr 734/11, LEX nr 1152876; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt. II OSK 943/06, LEX nr 340125).
Sprzeczność zatem z Uchwałą byłaby podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uwadze jednak organu I instancji uszło, że § 29 Uchwały mówi nie o wszystkich terenach w obrębie miasta Rawicz, ale o terenach wyłączonych z produkcji rolnej.
Organ II instancji, zgodnie z wcześniejszymi rozważeniami, obowiązany był nie tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, ale do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ ten wskazuje już wprawdzie, że całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych miasta Rawicza dotyczy terenów wyłączonych z produkcji rolnej, jednak właśnie kwestia wyłączenia nieruchomości, której dotyczy postępowanie, z produkcji rolnej nie została przez niego wystarczająco wyjaśniona, co – zdaniem sądu – miało wpływ na wynik sprawy.
Organ ten bezrefleksyjnie przyjął, że działki nr [...]i [...]znajdują sie w granicach administracyjnych miasta Rawicz na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, wskazując na oznaczenie "B" w ewidencji gruntów i budynków.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wskazał pełnomocnik skarżących, a organ w odpowiedzi na skargę to potwierdził, w toku postępowania zmianie uległ wpis w ewidencji gruntów polegający na przywróceniu klasy użytku pod zabudowaniami na B-RV (w dniu wydawania decyzji organu I instancji była to klasa B). Okoliczności tej organ nie zbadał w ramach postępowania dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
W toku postępowania administracyjne organy stoją bowiem na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa).
Argumentacja organu w tej materii podnoszona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, abstrahując od jej słuszności, nie ma znaczenia dla stwierdzenia powyższych uchybień. Wskazać jednak należy, że organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, że niezależnie od wprowadzonej w ewidencji gruntów zmianie grunty skarżących, jako położone w granicach administracyjnych miasta Rawicz są wyłączone z produkcji rolnej i jako takie podlegają prawu miejscowemu, w szczególności obejmuje je zakaz przewidziany w 29 Uchwały. Organ nie wyjaśnia jednak, i nie uczynił tego w toku postępowania przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, skąd przekonanie o wyłączeniu rzeczonych gruntów z produkcji rolnej. Najprawdopodobniej organ wniosek taki wywiódł z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed 5 września 2014 roku tj. nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101), którą uchylono art. 5b i dodano: art. 10a.
Przed rzeczoną nowelizacją art. 5 b stwierdzał, że przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Jak wskazano powyżej przepis ten jednak został uchylony z dniem 5 września 2014 r.
Po wtóre organ w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazał, że przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej - w dniu [...] lutego 2015 r. - nastąpiło przekazanie gruntów będących przedmiotem niniejszego postępowania na własność D.T. posiadającemu gospodarstwo rolne. Tymczasem organ nie uwzględnił tego faktu w toku ustalania kręgu stron postępowania odwoławczego, czym naruszył art. 28 Kpa w zw. z art. 7 i art. 9 tej ustawy.
Na skutek wskazanych uchybień decyzja organu II instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni powyższe uwagi, poglądy i wytyczne, i stosownie do nich w szczególności uzupełni materiał dowodowy oraz wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem właściwych przepisów prawnych. Zaznaczenia wymaga, że w dniu 20 lutego 2015 r. do Sejmu RP wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nowelizacja ta ma na celu przywrócenie brzmienia art. 5b w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.