Uzasadnienie
Stowarzyszenie w S. wniosło skargę na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 24 listopada 2023 r. Nr LXXI/687/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szydłowo w obrębach ewidencyjnych Jaraczewo, Szydłowo, Skrzatusz, Klęśnik, Pokrzywnica, Leżenica i Nowy Dwór. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, brak wykazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu bez jej merytorycznego rozpoznania.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Z unormowań tych wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 107/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby wnoszącej skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.
Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, dostępny jw.).
Podsumowując te część rozważań, należy stwierdzić, że podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.]). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6.
Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich (patrz: postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 27/11, dostępne jw.). Z tego też względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.
Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13 i postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18 - dostępne jw.).
Trzeba również podkreślić, że to dopiero uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, kształtując prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności.
W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.