Uzasadnienie
Rada Miejska w Ostrzeszowie działając na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 20 października 2011r. podjęła uchwałę nr XIV/92/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim pismem z dnia 6 maja 2016r. nr II Pa 22.2016, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm. obecnie j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 296) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych w art. 13 pkt 2 stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in.: akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Kwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazywać co najmniej 14 - dniowy termin wejścia w życie od momentu publikacji. Publikacja jest warunkiem koniecznym wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, a jej brak czyni uchwałę nieważną.
Uzasadniając drugi z zarzutów dotyczący treści § 1 ust. 2 uchwały, w którym określono skład zespołu interdyscyplinarnego wskazując instytucje, z których wyłonieni będą członkowie zespołu, skarżący wskazał, że stanowi to naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 9a ust. 2 tej ustawy, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają uprawnienia do powoływania zespołu interdyscyplinarnego, a więc do decyzji o jego składzie personalnym. Regulacja zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy nie stanowi zatem kompetencji dla Rady Gminy do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. Rada może jedynie ustalić zasady powoływania i odwoływania jego członków. Regulowanie przez Radę w uchwale materii należącej do kompetencji organu wykonawczego stanowi przekroczenie zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze i stanowi działanie z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał również, że Rada nie uwzględniła organizacji pozarządowych jako wymienionych w ustawie podmiotów, których przedstawiciele winni się obligatoryjnie w nim znaleźć.
Rada Miejska w Ostrzeszowie reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym wskazano, że prezentowane w skardze stanowisko pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, który rozstrzygnięciami nadzorczymi stwierdzał nieważność podobnych uchwał pojętych przez organy uchwałodawcze sąsiednich gmin, ze względu na istotne naruszenie prawa jakim była publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Rada Miejska w Ostrzeszowie przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały wzięła zatem pod uwagę stanowisko Wojewody Wielkopolskiego i postąpiła zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym jakie zostało podjęte dla sąsiedniej gminy położonej w powiecie ostrzeszowskim.
Odnosząc się do zarzutu braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym zwrócono również uwagę, że art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktów prawa miejscowego. Katalog tych aktów obejmuje jednak akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, oraz akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być zatem poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała podjęta przez Radę Miejską będzie zatem aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Adresatami uchwały zgodnie z § 1 ust. 2 są określone w niej podmioty, które wprost można wskazać i wymienić, dlatego też w tym zakresie zaskarżona uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego. Zawarte w uchwale regulacje mają bowiem charakter wewnętrzny i odnoszą się do określonych w niej podmiotów.
W odpowiedzi na skargę wskazano również, że w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie podano składu zespołu interdyscyplinarnego, pozostawiając to zgodnie z przepisami do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów. W przepisie tym jedynie wymieniono instytucje z terenu Miasta i Gminy Ostrzeszów działające lub mogące działać w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, z których to instytucji Burmistrz Miasta i Gminy Ostrzeszów będzie powoływał członków Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. ustalał skład personalny Zespołu. Nie jest to katalog zamknięty a zostały w nim jedynie wymienione znane i działające w momencie podejmowania uchwały podmioty z obszaru przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Katalog ten został rozszerzony w sposób nieograniczony w § 1 ust. 3 uchwały pozwalający na powoływanie w skład zespołu interdyscyplinarnego przedstawicieli innych podmiotów czyli także organizacji pozarządowych działających w sferze przeciwdziałania przemocy domowej lub innych, jeżeli byłoby to wskazane i potrzebne dla prawidłowego i skutecznego działania Zespołu Interdyscyplinarnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718 - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.
Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które wskazano również uwagę w odpowiedzi na skargę, ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym.
Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ostrzeszowie zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 1 ust. 2 uchwały Rada Miejska wskazała, że Burmistrz Miasta i Gminy Ostrzeszów występuje do wymienionych tam instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Burmistrz może również zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego także do innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 1 ust. 3 uchwały).
Przywołane zapisy uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Sądu Rejonowego, Prokuratury Rejonowej czy też Komendy Powiatowej Policji oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta wbrew stanowisku prezentowemu w odpowiedzi na skargę jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.
Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Dla oceny zasadności skargi w tym zakresie bez znaczenia pozostaje argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę, iż Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciami nadzorczymi wydanymi w trybie art. 91 u.s.g. stwierdzał nieważność i uchylał podobne uchwały podjęte przez inne rady gmin ze względu na istotne naruszenie prawa jakim była publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych w sprawie uchwał podjętych przez rady sąsiednich gmin, nie zwalnia bowiem Rada Miejskiej w Ostrzeszowie z samodzielnej oceny legalności zapisów podejmowanych uchwał i obowiązku podejmowania uchwał zgodnie z obowiązującym prawem.
Jak słusznie spostrzegł Skarżący, niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada w treści uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego. Odnosząc się po powyższego należy wskazać, że stosownie do treści art. 9a ustawy gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 3-4 ustawy). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy, zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Z powyższego wynika, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Dlatego należy zgodzić się ze Skarżącym, że Rada Miejska w Ostrzeszowie wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne.
Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku