Uzasadnienie
S.Z. w dniu 17.05.2010r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, wraz z kserokopią orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...].05.1999r. zaliczającego go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Prezydent Miasta O.W. decyzją z dnia [...].05.2010 r. nr [...] przyznał S.Z. zasiłek pielęgnacyjny od 1.05.2010r na stałe.
S.Z. w dniu 8.02.2011r. złożył ponownie wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i zaznaczył, że wniosek dotyczy okresu od 1.09.2005r. do 30.04.2010r. Do wniosku dołączono kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...].05.1999r. zaliczającego Stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O.W., z którego wynika że wnioskodawca pobierał rentę socjalną "przy której wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 01.10.2003r. do 31.08.2005r., decyzję o przyznaniu renty socjalnej oraz pismo wnioskodawcy, z którego wynika, że jest osobą niepełnosprawną o sprawności intelektualnej poniżej przeciętnej i ma problemy m.in. z porozumiewaniem się oraz zaradnością osobistą.
Prezydent Miasta O.W. decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 20 lit h, art. 16 ust.3, art. 20, art. 24 ust.2 i ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej uśr) odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.09.2005r. do 30.04.2010r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 1 uśr., ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek osoby uprawnionej. Zgodnie zart.24 ust.2 uśr, prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Natomiast z art. 24 ust.2a uśr wynika, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał również na art.24 ust.3a uśr, który stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia.
Po przeprowadzonym postępowaniu Organ I instancji uznał, że nie wnioskodawca nie spełnia żadnego z warunków do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 01.09.2005r. do 30.04.2010r., ponieważ z wnioskiem o zasiłek pielęgnacyjny wystąpił Pan Z. po upływie 11 lat od wydania orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na stałe. Nadto wskazano, że S.Z. od 01.05.2010r. ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S.Z., decyzją z dnia [...].03.2011r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji organu I instancji.
S.Z., kwestionując powyższą decyzję, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając przedmiotowej decyzji błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji a polegające na pominięciu faktu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego decyzją ZUS O/O.W. z dnia 02.10.2003 r. na stałe oraz błędnym stwierdzeniu, że z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wystąpił po upływie 11 lat od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu nie zapoznanie się z aktami sprawy znajdującymi się w ZUS. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi powołano się na załączone do skargi orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...].05.1999r., wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego złożony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O.W. w dniu 28.01.2002r., przekazany w dniu 30.08.2003 r. do ZUS O/O.W., decyzję ZUS z dnia [...].10.2003 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na stałe wraz z rentą socjalną, wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożony do ZUS w dniu 20.05.2004 r., decyzję ZUS z dnia [...].05.2004 r. oraz pisma kierowe do ZUS w sprawie informacji o zmianie płatnika świadczenia pielęgnacyjnego wraz z odpowiedziami.
Skarżący podniósł, że nie otrzymywał zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 01.09.2005 r. do 30.04.2010 r. i nie otrzymał zawiadomienia z ZUS-u o zmianie płatnika zasiłku pielęgnacyjnego. S.Z. wyjaśnił również, że występuje u niego obustronna głuchota (ubytek słuchu 90-100 dB), cierpi na silne zaburzenia mowy i opóźnienie reakcji, co utrudnia kontakt interpersonalny, ma wadę wzroku wymagającą korzystania ze szkieł korekcyjnych, które z uwagi na brak środków nabył dopiero w 21.09.2010 r. Dodatkowo skarżący wskazał, że jego sprawność intelektualna w informacji psychologicznej, określona jest poniżej przeciętnej, sprawność werbalna upośledzona jest w stopniu lekkim. Ponadto skarżący wskazał, że stwierdzono u niego deficyty zdolności przystosowania w dziedzinie porozumiewania i umiejętności interpersonalnych oraz zaradności osobistej i stanowienia o sobie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawno-prawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 24 ust. 2 uśr, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organy obu instancji mając na uwadze fakt, iż skarżącemu na mocy decyzji Prezydenta Miasta O.W. z dnia [...].05.2010 r. nr [...] przyznano zasiłek pielęgnacyjny od 1.05.2010r. na stałe, uwzględniając treść w/w przepisu, stwierdziły brak przesłanek do przyznania do S.Z. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.09.2005r. do 30.04.2010r. Prezydent Miasta O.W., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględniając treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...].05.1999r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia S.Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i orzekającego o trwałym charakterze orzeczonego stopnia niepełnosprawności, stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 2a i 3a uśr, a więc do przyznania świadczenia za okres poprzedzający złożenie wniosku.
Organy pomocy społecznej formalistycznie podchodząc do sprawy przyjęły więc, iż sprawa o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawisła dopiero w dniu złożenia wniosku, co przy uwzględnieniu faktu przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego na mocy decyzji Prezydenta Miasta O.W. z dnia [...].05.2010 r. nr [...] od 1.05.2010r. na stałe, przy uwzględnieniu treści art. 24 ust. 2 uśr, pozbawiło Skarżącego możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy.
Pomimo, iż wykładnia gramatyczna art. 24 ust. 2 uśr zastosowana przez organy administracyjne orzekające w sprawie prowadzi do odkodowania normy, jaką zastosowano w zaskarżonych decyzjach, to jednak zasadnym byłoby w przedmiotowej sprawie zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej, z uwzględnieniem treści art. 50 ust. 1 uśr. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne, obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby otrzymującej świadczenie spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Obowiązek ten dotyczy również podmiotów realizujących zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne lub wychowawcze do dnia wejścia w życie ustawy.
Wskazać w tym miejscu należy również na zasadę ogólną postępowania administracyjnego unormowaną w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę na fakt, iż obowiązująca od dnia 1 maja 2004 r. ustawa o świadczeniach rodzinnych uchyliła wcześniejsze uregulowanie prawne dotyczące zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych tj. ustawę z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nowe uregulowania wprowadziły zmiany m.in. we właściwości organów ustalających i wypłacających świadczenia rodzinne.
Zmiana właściwości organów przy uwzględnieniu treści art. 50 ust. 1 uśr ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wynika z dokumentów załączonych do skargi, S.Z. na podstawie decyzji ZUS z dnia [...].10.2003r. i [...].05.2004r. w okresie od 1.10.2003 do 31.08.2005r. korzystał z zasiłku pielęgnacyjnego. Wbrew ogólnikowym wyjaśnieniom ZUS z dnia 22.03.2011r., decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z dnia [...].05.2004r. nie zawiera informacji o zaprzestaniu wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego skarżącemu, ani o zmianie właściwości organu właściwego do wypłaty świadczenia.
Również z innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby organ wypłacający zasiłek pielęgnacyjny do dnia 31.08.2005r. poinformował skarżącego o zmianie organu właściwego do wypłaty świadczenia, co świadczy o uchybieniu dyspozycji art. 50 ust. 1 uśr. Na powyższe zaniechanie wskazuje także skarżący w złożonej skardze. Wobec powyższego przyjąć należy, że nie został spełniony obowiązek organów dotyczący czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Powyższa zasada i obowiązek informowania ma szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie, w której bierze udział osoba ze stwierdzoną obustronną głuchotą (ubytek słuchu 90-100 dB), cierpiąca na silne zaburzenia mowy i opóźnienie reakcji, ze stwierdzoną obniżoną sprawnością intelektualną i posiadająca wadę wzroku. Stan zdrowia skarżącego oznacza, iż właściwa realizacja obowiązku wynikającego z art. 50 ust. 1 uśr powinna być dokonana na piśmie, które powinno być skierowane bezpośrednio do strony skarżącej.
Jak wynika z akt sprawy organy I i II instancji ograniczyły się jedynie do zbadania, kiedy został złożony przedmiotowy wniosek z dnia 8.02.2011r, nie badając tym samym czy skarżący został pouczony o przysługujących mu prawach oraz kiedy złożył poprzedni wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie oznacza, że organy obu instancji postąpiły wbrew zasadzie prawdy obiektywnej zgodnie, z którą prowadzący postępowanie jest obowiązany zbadać wszechstronnie sprawę, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Powyższe uznać należy za uchybienie przepisom postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadnym jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O.W.
Reasumując, w niniejszej sprawie, w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wystąpił brak poinformowania strony przez podmiot realizujący świadczenie, o zmianie podmiotu realizującego świadczenia rodzinne. Uchybiono zatem obowiązkowi określonemu w art. 50 ust.1 uśr, tym samym obowiązkowi unormowanemu jako zasada ogólna postępowania w art. 9 kpa. Brak pouczenia uprawnionego, unormowanego jako nakaz (obowiązek) dla organu, nie może obciążać negatywnymi skutkami strony. W takich sytuacjach nie można, formalistycznie podchodząc jak organy w niniejszej sprawie, uwzględnić ostatni wniosek o świadczenie osoby posiadającej wymagane orzeczenie o niepełnosprawności, pomijając wcześniejsze wnioski i bezskuteczne – nie z zawinienia strony - starania o ich realizację. Zdaniem Sądu, pismo skarżącego z dnia 8.02.2011r. należy traktować więc jako wniosek o kontynuację sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 20.05.2004r. (k-8 akt sądowych), a nie jak - to uczynił organ - jako nowy wniosek.
Powyższe powinno mieć wpływ interpretację i zastosowanie art. 24 ust.2 uśr w niniejszej sprawie. Z uwzględnieniem powyższych uwag zinterpretowana norma prawna pozwoli na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego S.Z. począwszy od dnia 1.09.2005 r. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.01.2009r. sygn akt IV SA/Po 250/08 (LEX nr 538290).
Rozpoznając sprawę ponownie, właściwy organ administracji, mając na względzie wskazane powyżej uwagi Sądu, w tym pogląd prawny co do interpretacji art. 24 ust. 2 uśr, w związku z nakazem wynikającym z art. 50 ust. 1 uśr i art. 9 kpa, winien całościowo rozpatrzeć zebrany materiał dowodowy, zgodnie z wymogami kpa i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Sąd orzekł jak w sentencji. Art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter rozstrzygnięcia.