Uzasadnienie
Rada Miejskiej Gminy w Pobiedziskach podjęła w dniu 28 sierpnia 2008 roku na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 67, póz. 329 z późn. zm)uchwałę nr XXV/320/08 w sprawie opłat za świadczenia w Przedszkolu "Wesołe Skrzaty" w Pobiedziskach.
Z treści uchwały wynika, iż w § 2 ustalono opłatę prowadzonego przez gminę przedszkola w wysokości 100 zł. za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych, przy czym w § 3 wskazano, iż opłata wskazana w § 2 nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności języków obcych i rytmiki. Ponadto § 2 wskazuje, że w przypadku nie odbierania dziecka w określonych godzinach nakłada się opłatę za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu w wysokości 50 zł. za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w przedszkolu w przypadkach nie odbierania dziecka w określonych godzinach w Statucie Przedszkola. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy w Gnieźnie zaskarżając ją w części obejmującej § 2, 3 i 10 wyżej wskazanej uchwały.Prokurator w skardze zarzucił uchwalenie powyższej uchwały z rażącym naruszeniem prawa - art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 67, póz. 329 z późn. zm) poprzez ustalenie w § 2 w zw. z § 3, że za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych, wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustala się opłatę miesięczną,pomimo, że brak po stronie Rady Gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci, jak również braku kompetencji do nakładania opłat dodatkowych mających charakter kar administracyjnych poprzez ustanowienie aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego.
Dalej skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 4 ust. l i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, póz. 449) poprzez ustalenie w § 10 zaskarżanej uchwały, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od 01. września 2008 r. pomimo obowiązku opublikowania uchwały w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Z tego względu na zasadzie art. 147 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator ostatecznie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXV/ 320/08 Rady Miejskiej Gminy w Pobiedziskach z dnia 28 sierpnia 2008 roku w całości. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że zgodnie z art. 5 ust. 5 tejże ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin.
Stosownie do art. 6 pkt l ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Należy zauważyć, iż kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni będą obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość - np. według stawki godzinowej).
Tym samym opłatę za świadczenie przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawy programowe. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia "opłaty stałej". Uprawnienia rady gminy obejmują zaś jedynie ustalanie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Tymczasem Rada Miejska Gminy w Pobiedziskach w § 2 wskazanej uchwały wprowadziła opłatę stałą za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola nie mieszczące się w podstawie programowej nie wskazując jakie świadczenia będą wchodziły w zakres zajęć poza programowych. Opłata ta bowiem nie została uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko, a nadto jest niezależna od czynnika czasu dziecka spędzonego w przedszkolu, albowiem nie ulega obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu.
Ponadto w § 3 wskazanej uchwały wskazano, że opłata w wysokości 100 zł. nie obejmuje zajęć dodatkowych w szczególności języków obcych i rytmiki. Tym samym zobowiązano opiekunów prawnych dzieci do uiszczenia opłaty w wysokości 100 zł. bez wskazania jakie świadczenia będą wchodziły w zakres zajęć ponad programowych, a nadto wymieniono w § 3 przykładowe zajęcia nie objęte opłatą wymienioną w § 2 wprowadzając w ten sposób kolejną opłatę za zajęcia dodatkowe.
Ponadto w § 2 zaskarżanej uchwały wprowadzono swoista karę administracyjną za nie odebranie dziecka w określonych godziny, pomimo, że brak po stronie Rady Gminy kompetencji do ustalania takiego rodzaju opłat poprzez ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, a więc adresowanego do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.
W związku z tym należy podkreślić, że takie ujęcie opłaty powoduje objęcie obowiązkiem opłaty świadczeń bezpłatnych, których zakres wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawach podstawy programowej wychowanie przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, ze gmina nie może pobierać od rodziców opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr l wspomnianego rozporządzenia. Opłacie podlegają jedynie świadczenia nie wymienione w załączniku np. za wyżywienie czy też naukę języków obcych.
Ponadto wprowadzenie przez Radę Miejską Gminy w Pobiedziskach opłaty wskazanej w § 2 prowadzi nieuchronne do przyjęcia jednej, sztywnej stawki, która w istocie nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej), rozmiaru i jakości dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze. W konsekwencji opłata została wprowadzona za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający wymiar 5 godzin, co niewątpliwie spowodowało poważne naruszenie art. 14 ust.5 ustawy oświatowej.
Przechodząc do drugiego zarzutu w postaci naruszenia art. 4 ust. l i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, póz. 449) Prokurator uzasadnił, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego - wyrok NSA z dnia 22.11.2005 r. (I OSK 971/05), albowiem uchwały są podejmowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz zawierają normy prawne adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w zaskarżanej uchwale jest bowiem bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego też względu nie obowiązuje w tym przypadku po pierwsze, czasowe ograniczenie (jednoroczne) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, po drugie uchwała podlega szczególnemu trybowi promulgacji.
Zgodnie z art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym zaskarżona uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym. Tymczasem w § 10 przedmiotowej uchwały powiedziane jest,że weszła ona w życie z dniem 01 września 2008 r., a więc po upływie 4 dni od daty jej podjęcia. Tym samym naruszono w sposób rażący art. 4 ust. l i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska Gminy Pobiedziska wskazała, iż powyższa uchwała aktualnie jest obowiązującym prawem miejscowym na obszarze Gminy Pobiedziska. W zakresie opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Pobiedziska obowiązuje uchwała Rady Miejskiej nr XLIV/469/09 z dnia 29 września 2009 r.
Niezależnie od powyższego, Rada podała, iż zaskarżone uchwały przewidywała, iż w umowie zawartej między dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka skonkretyzowany zostanie zarówno zakres świadczeń udzielanych przez przedszkola jak wysokość opłat należnych za te świadczenia. W rezultacie zatem opłata przewidziana w zaskarżonej uchwale nosiła cechy ekwiwalentności, czyli pobierana była w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowiła zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Opłaty pobierane na podstawie zaskarżonej uchwały były zatem pobierane zgodnie z prawem.
Odnośnie zarzutu braku promulgacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Rada podniosła, iż z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia 29 września 2008r. wskazujące, iż uchybieniem proceduralnym jest publikowanie uchwał w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkolne w Dzienniku Urzędowym, ostatecznie przyjęto treść uchwały, zgodnie z którą jej wejście w życie następuje z dniem podjęcia. Po podjęciu przedmiotowej uchwały, okazało się jednak, iż wojewoda wielkopolski w komunikacie opublikowanym na stronie internetowej Urzędu Wielkopolskiego poinformował o zmianie swojego stanowiska co do charakteru prawnego norm kształtujących wysokość opłat za przedszkola. W w/w komunikacie wojewoda skłonił się ku poglądowi, iż uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkolne są aktem prawa miejscowego i jako takie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym.
Na skutek powyższego komunikatu, obecnie obowiązująca uchwała została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei według art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola, o której mowa wyżej, obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie skarga jest zasadna.
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Pogląd ten jest aktualnie ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości. Za takim charakterem uchwały podejmowanej w oparciu o wskazany przepis przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.
Ponadto wskazać należy, iż zaskarżona uchwała jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów.
W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.
W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Pobiedziska została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.
Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola.
Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach (art. 6 ustawy o systemie oświaty).
Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych, (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. W przepisie § 10 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowego statutu publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej i publicznego gimnazjum (Dz. U. Nr 14, poz. 131 z późniejszymi zmianami) określono kolejno, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.
Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawno finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Porównanie omówionych wyżej podstaw prawnych, w tym norm kompetencyjnych prowadzi do wniosku, że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy.
Opłaty nie mogą być tak skonstruowane by "przenosić" na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. Na tle potrzeby ścisłego rozróżnienia kompetencji rady gmin do wprowadzania opłat za świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, I OSK 1189/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku, III SA//Lu 167/08; wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 roku, III SA//Gd 476/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 roku, II SA/Bd 400/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl).
W szczególności wskazać należy na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 stwierdzające, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązujące do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych, oferowanych przez przedszkole, stanowi istotne naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.
Zakwestionowana przez Prokuratora uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Brak jest takich elementów uchwały lub jej uzasadnienia, które mogłoby ukazać sposób ustalania jej wysokości. Skonstruowanie opłaty jako elementu stałego sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową.
Treść zaskarżonej regulacji uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona opłata nie obejmuje zatem jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. W tym miejscu podkreślić należy, iż odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, czy dowolności i polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Rację ma również Prokurator, że Rada Gminy nie została umocowana ustawowo do stanowienia przepisów o karach administracyjnych w postaci dodatkowych opłat za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu w przedszkolu.
Trafny jest również zarzut Prokuratora,że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego –(porównaj wyrok NSA z dnia 22.11.2005 r I OSK 971/05), albowiem uchwały są podejmowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz zawierają normy prawne adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w zaskarżanej uchwale jest bowiem bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego też względu uchwała podlega szczególnemu trybowi promulgacji. Zgodnie z art. 4 ust. l ustawy.z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Tym samym zaskarżona uchwała też winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym. Tym samym określenie w § 10 przedmiotowej uchwały, iż weszła ona w życie z dniem 01 września 2008 r., a więc po upływie 4 dni od daty jej podjęcia w sposób rażący narusza art. 4 ust. l i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.
ja