Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr 289/11 Prezydent Miasta [...](dalej - Prezydent) na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej - zpU) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, na wniosek R. i M.S. (dalej - Wnioskodawcy) z dnia [...] lipca 2011 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku garażowego o kondygnację pietra z przeznaczeniem - wraz z realizowanym obecnie budynkiem mieszkalnym - na cele mieszkalne, na terenie położonym w [...]przy ul. [...][...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]) (dalej - Inwestycja).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zatem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy. Przeanalizowano także pozostałe wymagania, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji. Na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji na terenie działki nr [...] (obręb [...]). Organ podsumował również, że w toku postępowania Wnioskodawcy uzyskali niezbędne opinie i uzgodnienia. Do decyzji załączono wyniki analizy sporządzonej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - część tekstową i graficzną. Z analizy wynikało, że spełnione zostały wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 zpU
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie A. i L.P. (dalej - skarżący) wskazując, iż z powyższej decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana w samej granicy ich działki (nr [...]) bez żadnych odstępów od ich posesji. Odwołujący się podnosili, że z decyzji tej wynika również, że wysokość budynku do najwyższego punktu dachu określono maksymalnie do 8 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej części budynku mieszkalnego do 7 m oraz powierzchnię zabudowy około 45 m2. Tak potężny budynek posadowiony w granicy działki skarżących będzie w okresie letnim, w godzinach popołudniowych (od około 18.00) zacieniał przynajmniej połowę ich ogrodu.
Ponadto położenie powstającego budynku w drugiej części działki, odmiennie niż wszystkie już istniejące, jest w tej chwili już mało komfortowe, a dokonanie dodatkowej nadbudowy najprawdopodobniej z oknem od frontu (zabudowa o pow. 45 m2) będzie naruszało prywatność skarżących. Dodatkowa nadbudowa garażu spowoduje również znaczny spadek wartości nieruchomości skarżących przy ewentualnej sprzedaży, gdyż ściana o wysokości 8 m nie wpływa korzystnie na widok krajobrazowy z posiadanego przez skarżących tarasu od strony ogrodu. Z tego względu skarżący odwołują się od decyzji, która działa na ich niekorzyść i jednocześnie nie wyrażają zgody na sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy ich działki. Powołując się na § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46 z późn. zm., dalej – rozporządzenie techniczne), wskazano, że zgoda właściciela nie jest wymagana w sytuacji, gdy usytuowanie budynku wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś – i co wynika z uzasadnienia decyzji – obszar, którego decyzja dotyczy takiego planu nie posiada.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...](dalej - SKO, Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 zpU podkreślając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w przepisie warunków. Organ argumentował, że dla ustalenia czy wskazany teren spełnia określone wyżej warunki oraz w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ - stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz.l 588 z 2003r.) – wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. SKO podkreśliło, że z przedłożonej analizy wynika, że obiekty występujące w wyznaczonym obszarze analizowanym, na nieruchomościach sąsiednich, pozwalają na uznanie dla wnioskowanej inwestycji "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, jak również gabarytów i formy architektonicznej.
Ponadto akcentowano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, a zatem nie można odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wskazany teren spełnia warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1-5 zpU i uzyskano pozytywne uzgodnienia wymagane przepisami art. 53 ust. 4 ustawy.
Odniesiono się również do art. 63 ust. 2 zpU, w świetle którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Szczegółowa ocena odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości (z uwagi na prawnie chroniony interes właściciela sąsiedniej działki) będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w tym postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę ocenie będzie podlegał konkretny projekt budowlany (pod względem spełnienia wymogów rozporządzenia technicznego i, co z tym związane, wpływu (oddziaływania) tego obiektu na sąsiedni teren).
Skargę na decyzję Kolegium złożyli skarżący zarzucając nierzetelne rozpatrzenie sprawy przez Prezydenta, czym organ ten naruszył zpU oraz przepisów rozporządzenia technicznego. W ocenie skarżących jest tak dlatego, że osiedle, na którym zamieszkują skarżący, powstało na terenach zabudowy jednorodzinnej, gdzie na jednej działce może być realizowany jeden budynek mieszkalny i wszystkie działki są w ten sposób zagospodarowane. W przypadku zatem realizacji drugiego budynku na działce nr [...] nie można mówić o dobrym sąsiedztwie i kontynuacji funkcji zabudowy jak również gabarytów i formy architektonicznej. Po wtóre warunki ustalone zaskarżonej decyzji Prezydenta lokalizują budynek mieszkalny jako przyległy do istniejących na działce skarżących budynków gospodarczo-garażowego oraz wiaty,czym naruszony został również przepis o dobrym sąsiedztwie oraz przepisy rozporządzenia technicznego.
Skarżący zwrócili uwagę, że sytuacja taka może być w przyszłości przyczyną konfliktów i może uniemożliwić swobodne korzystanie z obiektów skarżących, a szczególnie z garażu. Kolegium nie uwzględniło interesu prawnego skarżących, co powoduje, że skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i ustosunkowało się do zarzutów skargi. W szczególności wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania, potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę. Wynika to bezpośrednio z treści art. 63 ust.2 zpU, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Powołane w skardze przepisy rozporządzenia technicznego są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawa budowlane. Tym samym te przepisy nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć przy ustalaniu warunków zabudowy. I co więcej organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.
Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).
Na wstępie należy wskazać, że (art. 59 ust. 1 zpU) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co do zasady, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w okolicznościach niniejszej sprawy: wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz zarządcy drogi (Art. 60 ust. 1 i 4 zpU).
Jednocześnie należy podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przy czym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. (Art. 61 ust. 1 i 5 zpU).
Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11, LEX nr 795683).
Decyzja o warunkach zabudowy nie jest więc decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 zpU i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest, iż każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie prawa budowlanego i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie zpU (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 425/11, LEX nr 992820)
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zbadał prawidłowo kwestię spełnienia 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 zpU i doszedł do wniosku, iż – z wyłączeniem pkt 4, który nie znajduje w sprawie zastosowania – zostały one spełnione. Strona skarżąca w skardze, a wcześniej w odwołaniu, wydaje się w istocie kwestionować wydaną decyzję jedynie w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU. Pozostałe kwestie nie są miedzy stronami sporne.
W tej mierze Sąd stwierdza, że organ prawidłowo wyznaczył analizowany obszar. Sąd nie dopatrzył się również żadnych uchybień w przeprowadzonej analizie. Należy podkreślić, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 zpU; wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11, LEX nr 795683).
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej.
Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 499/11, LEX nr 965324).
Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10, LEX nr 994162).
W świetle zatem obowiązujących przepisów oraz obszernego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zawierały uchybienia skutkujące koniecznością ich uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności.
Należy mieć również na względzie, że strona uzyskała wszystkie prawem wymagane uzgodnienia. Zaś postulaty strony skarżącej dotyczące zbadania Inwestycji pod kątem jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego będą przedmiotem analizy przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się przez Inwestora o pozwolenie na budowę. Skarżący nie pozostają zatem na przyszłość pozbawieni możliwości ani środków służących zabezpieczeniu ich praw na wypadek wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu, stanowiącego Inwestycję Wnioskodawców. Decyzja zaś ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania, potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę. Wynika to bezpośrednio z treści art. 63 ust.2 zpU, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Powołane przez skarżących w skardze przepisy rozporządzenia technicznego są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane. Tym samym przepisy te nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć przy ustalaniu warunków zabudowy. I co więcej organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie mógł wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.
W zaistniałych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.
ja