Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") po rozpoznaniu wniosków T. W. i H. W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie wraz z przebudową budynku produkcyjno-biurowo-magazynowego firmy Kimball E. P. Sp. z o.o.
W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa"), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym kontekście SKO wskazało, że dokonało ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania, w którym podejmowana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – oraz że po analizie przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, że nie przysługuje im przymiot strony w tymże postępowaniu.
Przedmiotowe przedsięwzięcie polega na rozbudowie i przebudowie budynku. W toku postępowania zwykłego uznano, iż stronami postępowania, obok inwestora, są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. SKO podniosło, że podziela to stanowisko. Zaznaczyło także, że we wniosku nie zostało wskazane konkretne oddziaływanie przedsięwzięcia na nieruchomości wnioskodawców; uprawnienie jest wywodzone jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięcia, którego dotyczy wydana decyzja.
Dalej SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa, uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. W. oraz H. W. podnieśli, że występują w sprawie jako właściciele działki nr [...] do [...] położonych w T. Podgórnym, [...] do [...] położonych w S. oraz działki [...] położonej w S., które są w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu SKO powtórzyło argumenty zawarte w zakwestionowanym postanowieniu pierwszoinstancyjnym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie SKO wniosła H. W..
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w obu postanowieniach.
Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. stawił się zawodowy pełnomocnik skarżącej, z pełnomocnictwem do akt. Pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Pełnomocnik wskazał, że organ przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy powinien wyjaśnić sprzeczności, jakie pojawiły się we wniosku inicjującym postępowanie, a skoro tego nie zrobił to zdaniem skarżącej doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 Kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie tego organu Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury).
W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 Kpa); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 Kpa).
W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosku skarżącej, z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak słusznie napisało SKO – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych.
W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 Kpa – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała.
Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 Kpa i art. 9 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej, chociaż powinna być stroną w przywołanym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje wznowieniowy tryb postępowania. Nadto podkreśliła, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich, a nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania wnioskodawczyni, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania.
Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 Kpa. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto podkreślić należy, iż do odpowiedzi na skargę zostały załączone niekompletne akta administracyjne (co skutkowało koniecznością wezwania przez Sąd o ich uzupełnienie – zob. zarządzenie k. 26 akt sądowych). Zgodnie z art. 54 § 2 Ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Nie budzi wątpliwości, że akta sprawy, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, przy czym dokumenty powinny być ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, oraz wyposażone w kartę przeglądową. W szczególności niekompletne akta sprawy uniemożliwiały weryfikację kręgu adresatów obu postanowień.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać wnioskodawców – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku, żąda wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.