Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 267; zwanej dalej jako "k.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak sprawy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej z częścią socjalno-biurową.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że H. W. (zwana dalej również jako "Skarżąca") złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując iż będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju uchybienie, jak pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to w ocenie Kolegium wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania.
Ponadto Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Kolegium uznało, iż Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wskazało, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie hali produkcyjnej.
W toku postępowania prowadzonego przez Wójta uznano, iż stronami postępowania obok inwestora są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Kolegium podzieliło to stanowisko.
Kolegium stwierdziło, że działki należące do Skarżącej nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja. Zatem zdaniem Kolegium w przypadku tej inwestycji słusznie uznał Wójt Gminy T., iż Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie wykroczy w fazie eksploatacji przedsięwzięcia poza nieruchomości na których przedsięwzięcie będzie realizowane. Uciążliwości w fazie realizacji przedsięwzięcia będą miały charakter przejściowy i oddziaływać będą jedynie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z realizowaną inwestycją, do których nie należą nieruchomości Skarżącej.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżąca stwierdziła, że jako właścicielka działek o nr [...] do [...] sąsiadujących z terenem inwestycji powinna być stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r.
W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumenty zawarte w zakwestionowanym postanowieniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO wniosła H. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia. Wbrew zapowiedzi w niej zawartej, uzasadnienie skargi nie zostało Sądowi dosłane.
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w obu postanowieniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury).
W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.).
W związku z tym należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, treść wniosku Skarżącej z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności określonych decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia przede wszystkim zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak słusznie napisało SKO – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych.
W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała.
Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł.
W realiach niniejszej sprawy Skarżąca zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej, chociaż, jej zdaniem, powinna być stroną w przywołanym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje raczej wznowieniowy tryb postępowania. Nadto podkreśliła, omawiając dość obszernie przywołane przez siebie orzeczenia sądów administracyjnych, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich, a nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja – co ww. przypuszczenie tylko jeszcze potwierdza. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania Skarżącej do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania.
Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać Skarżącą – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku żąda wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach (odrębnie dla każdego z dwóch podniesionych zarzutów; drugim, przypomnijmy, był zarzut oparcia decyzji na ustaleniach planu miejscowego następnie unieważnionego). Ponadto organ powinien uzupełnić akta administracyjne o wniosek Skarżącej inicjujący postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postępowania, którego to wniosku organ nie nadesłał pomimo wezwania Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).
MZ