Uzasadnienie
Rada Miejska Kalisza (zwana dalej: Rada) w dniu 28 października 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o samorządzie gminnym; Usg) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; Ustawa; Uppr), podjęła uchwałę nr LVI/754/2010 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kaliszu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwana dalej: Uchwała).
Na powyższą Uchwałę skargę do tutejszego Sądu złożył Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (zwany dalej: skarżący; Prokurator) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z powodu istotnego naruszenia:
- • art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296, zwanej dalej: ustawą promulgacyjną) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym;
- • naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w Rozdziale II pkt 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne;
- • naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 – 5 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie w Rozdziale II pkt 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego;
- • naruszenie art. 9a ust 15 poprzez powierzenie w Rozdziale III pkt 9 załącznika do Uchwały Zespołowi Interdyscyplinarnemu opracowania jego regulaminu prac i zadań.
Jak wskazał skarżący mocą zaskarżonej Uchwały Rada określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kaliszu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uzupełnieniem wskazanej Uchwały jest załącznik do niej. W § 3 Uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym przewidziano wejście w życie Uchwały bez jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Tymczasem Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji warunkiem jej wejścia w życie jest jej ogłoszenie, jak wskazuje art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Ogłoszeni winno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 2 ust. 1 ustawy promulgacyjnej. Kwestionowana Uchwała winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazywać co najmniej 14-dniowy termin jej wejścia w życie od momentu publikacji. Nie zachowanie tego wymagania czyni Uchwałę nieważną.
Skarżący podkreślił, że niezależnie od powyższego uchybienia w treści Uchwały dopuszczono się także innych naruszeń prawa materialnego. W szczególności - niezgodnie z art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - Rada w Rozdziale II pkt 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, wskazała skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. Tymczasem zawarty we wskazanym przepisie wymóg niekaralności członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, nie wchodzi w zakres unormowania pojęć "tryb,, lub "sposób" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kompetencje wynikające z tych ustawowych pojęć nie stanowią, zdaniem skarżącego, upoważnienia do tworzenia przesłanek materialno-prawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym.
Kolejnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, dopatruje się skarżący we wskazaniu w Rozdziale II pkt 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały, składu zespołu interdyscyplinarnego. W jego ocenie Rada uregulowała materię należąca do kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 2 ustawy to wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają uprawnienia do powoływania zespołu interdyscyplinarnego, a więc do decyzji o jego składzie personalnym. Ponadto Rada (Rozdział II pkt 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały) enumeratywnie wymieniła poszczególne podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem to art. 9a ust. 3-5 Uppr określa rodzaje organizacji, których przedstawiciele mogą lub muszą stanowić skład zespołu.
Skarżący zarzucił również, że Uchwała naruszyła także przepisy prawa materialnego, art. 9a pkt 15 Ustawy, poprzez wskazanie w Rozdziale III pkt 9, że regulamin prac i zadań Zespołu opracuje on sam. Zdaniem skarżącego jest to niedopuszczalna subdelegacja, ponieważ zgodnie z art. 9a ust 15 określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu należy do rady gminy.
Z uwagi na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej Uchwały jest nieuzasadniony i nie znajduje oparcia w praktyce funkcjonowania samorządów gminnych. Wskazano na niejednolitość stanowisk organów nadzoru co do oceny charakteru tego typu uchwał. Wskazano także, że uchwały o zbliżonej czy tożsamej treści do kwestionowanej skargą Prokuratora uchwały są powszechnie przyjmowane w innych województwach, na dowód czego załączono 3 uchwały.
Wskazano także, że zaskarżona Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru i jest realizowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) Ppsa zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 Usg, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 Usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Zasadniczym zagadnieniem jakie należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie była ocena charakteru przepisów, jakie zawiera sporna Uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie Uchwały.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym.
Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 Usg w związku z art. 13 pkt 2 ustawy promulgacyjnej oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie stanowiska, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej Uchwały w wojewódzkim dzienniku. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy promulgacyjnej, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka Uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy promulgacyjnej, co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.
Sąd w niniejszym składzie podzielił stanowisko Prokuratora, że Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 Usg. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości Uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Jak słusznie spostrzegł skarżący, niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością Uchwały, Rada w treści załącznika do Uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego.
Jako zasadny Sąd ocenił bowiem również zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 Uppr poprzez wskazanie w Rozdziale II pkt 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. W ocenie Sądu w Rozdziale II pkt 4 załącznika zaskarżonej Uchwały zawarto przesłanki odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa.
Uregulowanie zawarte w Rozdziale II pkt 4 załącznika zaskarżonej Uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Wyłącznie bowiem upoważnionym do kształtowania składu zespołu będzie Prezydent Miasta, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 Uppr.
Pamiętać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).
Po wtóre wskazać należy, że racje ma skarżący zarzucając niezgodne z prawem określenie przez Radę składu personalny Zespołu Interdyscyplinarnego (Rozdział II pkt 2 załącznika do Uchwały).
Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze Uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że o składzie zespołu stanowi sama Ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis Ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowana Ustawą, co jest niedopuszczalne.
Po wtóre podzielić należy również zarzut stawiany uchwale, a dotyczący naruszenia art. 9a pkt 15 Ustawy, poprzez wskazanie w Rozdziale III pkt 9, że regulamin prac i zadań Zespołu opracuje on sam. Słusznie bowiem Prokurator wskazał, że określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu powierzono radzie gminy właśnie w art. 9a pkt 15 Ustawy.
Z tych względów, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.