Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 573/20

Uzasadnienie

Prokuratur Rejonowy w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statusu Sołectwa [...] (dalej również jako: "statut").

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządowe gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej również jako: "ustawa", "usg" albo "u.s.g.") poprzez przyjęcie w § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14, § 16 ust. 5 uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołectwu oraz kompetencje zebraniu wiejskiemu, sołtysowi i radzie sołeckiej,
2. 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nadanie w § 8 ust. 3, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków,
3. 3. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nadanie w przepisie § 20 ust. 2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością sołectwa,
4. 4. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nadanie w § 20 ust. 3 uchwały pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa,
5. 5. art. 36 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie w § 22 uchwały, iż wybory sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust 2 ustawy sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, wśród nieograniczonej liczby mieszkańców,
6. 6. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3 stawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 684) oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie w § 23 ust. 2 uchwały, że "Nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym",
7. 7. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy poprzez wprowadzenie w § 28 ust. 1 i 2 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności opisanych powyżej punktów uchwały.

Uzasadniając skargę podniesiono, że wprowadzenia opisanych powyżej obowiązków w regulaminie nastąpiło z naruszeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy.

Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z ust. 1, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1. 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2. 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3. 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4. 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5. 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Przechodząc do przedstawionych zarzutów wskazać należy w pierwszej kolejności, że Prokurator zakwestionował przyjęcie w § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14, § 16 ust. 5 uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołectwu oraz kompetencje zebraniu wiejskiemu, sołtysowi i radzie sołeckiej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, jak również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowana w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., w którym wskazał na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach (wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 695/15, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17, wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, CBOSA).

Przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa, czy jego organów, nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyroki WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 617/19, z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 825/19, II SA/Ke 837/19, II SA/Ke 831/19, II SA/Ke 851/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19). Uwag tych nie sposób już jednak odnieść do rady sołeckiej, która nie stanowi organu sołectwa, ergo nie dotyczy jej delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (m.in. wyrok WSA w Kielcach z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 750/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19). Mając powyższe na względzie przyjąć należało zasadność podniesionego zarzutu.

Podobnie zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 8 ust.1 pkt 3, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3 uchwały przyznanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej.

Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por.m.in. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, CBOSA). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Za istotnie naruszający prawo należy uznać też zapis § 22 statutu poprzez nieuprawnione modyfikowanie unormowanej już w sposób kompletny przez ustawę kwestii wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust 2 ustawy sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, wśród nieograniczonej liczby mieszkańców.

Odnośnie naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nadanie w przepisie § 20 ust. 2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością sołectwa, wskazać należy, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, iż zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych. Ustanowienie tych kompetencji w postanowieniach statutu jednostki pomocniczej gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Za niezgodne z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy uznać należało również nadanie w § 20 ust. 3 uchwały pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa. Po pierwsze brak jest delegacji ustawowej do przyjęcia takiej regulacji, a nadto skarbnik nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g., a tylko organy gminy są uprawnione do kontroli organów jednostek pomocniczych stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

W zakresie zarzutu naruszenie art. 7 konstytucji RP, art. 94 konstytucji RP oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy przez przyjęcie w statucie (§ 23 ust.2), że nie mają prawa wybierania osoby: pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu, wskazać należy, że przepisy art. 10 § 2 pkt 1 i 3 Kodeksu wyborczego oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób szczegółowy regulują problematykę dotyczącą osób jakie nie posiadają czynnego prawa wyborczego. W uprawnieniu do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się zatem kompetencja do decydowania o prawach wyborczych mieszkańców, co oznacza, że takie postanowienia statutu jak powyższy w sposób istotny naruszają prawo (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 170/19, II SA/Go 171/19).

Z kolei, odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 28 ust.1), to taki zapis uchwały istotnie narusza prawo. Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, wyroki WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, II SA/Ol 1446/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 742/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19).

Stąd też za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnośnie stwierdzenia nieważności zarówno § 28 ust.1 jak i § 28 ust. 2 i statutu, który dotyczy dalszego procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej w przypadku braku kworum ustanowionego w § 28 ust.1.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 8 ust.1 pkt 3, § 14 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 16 ust. 5 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 20 ust. 2 i 3, § 22, § 23 ust. 2, § 28 ust.1 i 2, § 37 ust. 1, § 40 ust.1, 2, i 3 uchwały Wójt Gminy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].