Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 6, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135) zwanej dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny", uchwały [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267) zwanej dalej jako "k.p.a." postanowił w pkt 1 decyzji częściowo odstąpić tj. 95% z opłaty za pobyt małoletniego J.Z. w placówce wychowawczej. W pkt 2 organ I instancji ustalił opłatę J. i S.Z. w wysokości 5% średniego miesięcznego kosztu utrzymania małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej na okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] listopada 2014 r. w wysokości [...]zł miesięcznie, w pkt 3 zaś zobowiązał do wpłacenia odpłatności na podane w decyzji konto w terminie do 30 dnia każdego miesiąca.
W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny oraz § 5 ww. uchwały nr [...]. Następnie wyjaśnił, że J.Z., syn J. i S. Z. w dniu [...] października 2012 r. trafił do placówki opiekuńczo wychowawczej – Dom Dziecka w L. zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w K. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], a w dniu [...] października 2012 r. PCPR w K. wydał skierowanie dla małoletniego J.Z. na pobyt całodobowy do placówki opiekuńczo-wychowawczej Dom Dziecka w L., której wychowankiem był w dniu wydania decyzji. Organ I instancji ustalił, że J. i S. Z. prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe z synem P., a dochód rodziny wynosi [...]zł, co na osobę w rodzinie stanowi [...] zł. Kwota ta zgodnie z tabelą zawartą ww. uchwale stanowi 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej i kwalifikuje się do odstąpienia w 95% od ustalenia opłaty i ustalenia opłaty na poziomie 5% za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r. średni miesięczny koszt utrzymania wychowanka w Domu Dziecka w L. w roku 2013 r. wynosi [...] zł, a zatem częściowa opłata za miesiąc wynosi [...] zł. Organ poinformował równocześnie o wynikających z § 3 ww. uchwały okolicznościach uzasadniających umorzenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz o wynikających z § 4 tej uchwały okolicznościach stanowiących podstawę rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności należności z tytułu ww. opłat.
W odwołaniu J.Z. (powoływana dalej również jako "skarżąca") wskazała, że syn od dnia [...] września 2013 r. nie pozostaje na utrzymaniu Domu Dziecka w L. i tam nie wróci, bowiem decyzją Sądu Rodzinnego w K. został umieszczony w schronisku dla nieletnich w G., a placówka ta jest w pełni finansowana z budżetu Państwa. Opisała również trudną sytuację materialną w której się znajduje.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ zacytował treść art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny. Wyjaśnił, ze ustalony przez organ I instancji dochód rodziców J.Z. mieści się w przedziale od 200% do 250 % kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej i w oparciu o postanowienia ww. uchwały kwalifikuje się do odstąpienia w 95% od ustalenia opłaty za pobyt w domu dziecka. SKO oceniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w domu dziecka.
Ponadto Kolegium wyjaśniło, że dopóki dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej, rodzice zobowiązani są z mocy przepisów prawa do ponoszenia opłaty do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego stosownie do treści art. 196 ustawy o wspieraniu rodziny. SKO uznało, że skoro w stosunku do małoletniego nie uchylono placówki opiekuńczo-wychowawczej zastosowanej postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2012 r., to brak było podstaw prawnych do odstąpienia od ustalenia opłaty za jego pobyt w domu dziecka.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.Z. wyjaśniła, że syn nie przebywa w domu dziecka od [...] sierpnia 2013 r., bowiem wyrokiem sądu został umieszczony w Schronisku dla Nieletnich i Domu Poprawczym w G. [...] lutego kolejnym wyrokiem sądu został umieszczony w Domu poprawczym w G. a [...] kwietnia 2014 r. otrzymała postanowienie sądu o skreśleniu syna z listy wychowanków domu dziecka. Uznała tym samym, że niezasadnym było obciążanie jej kosztami pobytu syna w domu dziecka, w sytuacji gdy syn w domu dziecka już nie przebywał.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodając że organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] kwietnia 2014 r. decyzji z [...] grudnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2013 r. o odstąpieniu w 95% od opłat za pobyt małoletniego J.Z. w placówce wychowawczej oraz ustaleniu J. i S. Z. opłaty w wysokości 5% średniego miesięcznego kosztu utrzymania małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej na okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] listopada 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.
Materialnopawną przesłankę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepis art. 193 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:
- 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;
- 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
Zgodnie z treścią art. 193 ust 1a ustawy o wspieraniu rodziny opłatę tą rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Z przepisu art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny wynika, że opłatę ustala w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Z kolei w przepisie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny ustawodawca przewidział możliwość umorzenia całości lub w części łącznie z odsetkami opłaty o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Decyzję o umorzeniu opłaty podejmuje starosta, uwzględniając zapisy uchwały rady powiatu w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty.
Ze wskazanych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca upoważnił starostę do zobowiązania rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, dopuszczając również możliwość umorzenia tych opłat w części lub w całości, różnicując wysokość tej opłaty od rodzaju pieczy, w której znajduje się dziecko. W art. 34 ustawy o wspieraniu rodziny wyjaśniono, że piecza zastępcza jest sprawowana w formie rodzinnej lub instytucjonalnej. Formami rodzinnej pieczy zastępczej są rodzina zastępcza (spokrewniona, niezawodowa, zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna) oraz rodzinny dom dziecka (art. 39 ust. 1 ustawy).
Z kolei instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego (art. 93 ust 1 ustawy o wspieraniu rodziny). Przepis art. 193 ust. 1 ustawy o wpieraniu rodziny upoważnia starostę tylko i wyłącznie do obciążenia rodziców dziecka kosztami utrzymania dziecka, w przypadku przebywania dziecka w jednej z powyżej wskazanych form pieczy zastępczej.
Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Domu Dziecka w L. z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że wprawdzie J.Z. od [...] października 2012 r. pozostawał wychowankiem tego domu dziecka, to jednak postanowieniem Sądu Rejonowego [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich w K. sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. został umieszczony w schronisku dla nieletnich. Informację tą podała również matka dziecka w przeprowadzonym [...] grudnia 2013 r. wywiadzie środowiskowym. W trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że dziecko przebywa w Zakładzie Poprawczym i Schronisku dla Nieletnich w G. od [...] września 2013 r. Zauważyć jednak należy, że umieszczenie dziecka w schronisku dla nieletnich nie jest żadną z form pieczy zastępczej przewidzianej w ustawie o wspieraniu rodziny. Zasady i tryb umieszczenia nieletniego w schronisku dla nieletnich uregulowane zostały w odrębnych przepisach, tj. w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2014 r. poz. 382) oraz rozporządzeniu z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1054).
Z przepisów § 28 i § 29 tego rozporządzenia wynika, że schroniska zwykłe są przeznaczone dla nieletnich umieszczonych w schronisku na podstawie art. 27 § 1 lub art. 74 § 2 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, natomiast schroniska interwencyjne są przeznaczone dla nieletnich umieszczonych w schronisku na podstawie art. 27 § 2 ww ustawy. oraz nieletnich stwarzających poważne zagrożenie społeczne albo dla bezpieczeństwa schroniska zwykłego. Co do zasady umieszczenie nieletniego w schronisku dla nieletnich związane jest więc z popełnieniem przez niego czynu karalnego. Całkiem inne są natomiast przesłanki umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 ustawy sprawowana jest ona w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Zaznaczyć również należy, że o ile kosztami pobytu dziecka w schronisku dla nieletnich mogą zostać obciążeni jego rodzice, to zgodnie z art. 32 § 1 w zw. § 2 ustawy o postępowaniu w sprawie nieletnich, do obciążenia rodziców tymi kosztami właściwy jest sąd.
W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 193 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydania decyzji J.Z. pomimo, iż formalnie pozostawał wychowankiem domu dziecka, to faktycznie przebywał już w tym czasie schronisku dla nieletnich. Zobowiązanie rodziców do ponoszenia opłat związanych z przebywaniem dziecka w pieczy zastępczej, gdy dziecko to w pieczy zastępczej faktycznie nie przebywa pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, którym jest partycypacja rodziców dziecka w kosztach utrzymania ich dziecka pozostającego w pieczy zastępczej. Na mocy wskazanego przepisu rodzice zobowiązani mogą zostać do pokrycia faktycznych kosztów jakie ponosi organizator pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w tej pieczy, nie natomiast jak miało to miejsce w niniejszej sprawie za samo formalne pozostawanie wychowankiem domu dziecka.
Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji zobowiązującej rodziców do ponoszenia częściowych opłat za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej (domu dziecka), może doprowadzić do sytuacji, w której na mocy rozstrzygnięcia sądu (art. 32 § 1 w zw. § 2 ustawy o postępowaniu w sprawie nieletnich) zostaną oni również zobowiązani do pokrycia kosztów pobytu tego dziecka w schronisku dla nieletnich. Tym samym doprowadziłoby do dwukrotnego obciążenia rodziców kosztami utrzymania dziecka – na mocy zaskarżonej decyzji oraz na mocy rozstrzygnięcia sądu o kosztach postępowania wydanego na podstawie przepisów ustawy postępowanie w sprawie nieletnich. Wobec stwierdzonego powyżej niewłaściwego zastosowania przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę art. 193 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny, w ocenie Sądu niezbędnym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wyjaśnić również należy, że w dniu [...] marca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w K. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] którym uchylono placówkę opiekuńczo wychowawczą zastosowaną postanowieniem tego Sądu z dnia [...] marca 2012 r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym Dyrektor Domu Dziecka w L. poinformował o skreśleniu z dniem [...] kwietnia 2014 r. J.Z. z listy wychowanków domu dziecka. Z uwagi na powyżej wskazane okoliczności Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydaną w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] kwietnia 2014 r. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej decyzji nie spowodowało jednak, iż postępowanie sądowe w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Do dnia wygaśnięcia decyzji tj. do dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. wywoływała określone w niej skutki prawne. Innymi słowy, pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. spowodowałoby, że skarżąca zobowiązana byłaby do uiszczenia ustalonej opłaty za okres od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r., w sytuacji gdy zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, od dnia w którym syn skarżącej faktycznie nie przebywał już w pieczy zastępczej odpadła przesłanka do ustalenia takiej opłaty.
Reasumując stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu I instancji, pozostaje bez wpływu na konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie przez organu obu instancji art. 193 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, iż zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2013 r. naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wytyczne przedstawione przez Sąd w treści uzasadnienia. Ponadto wobec uchylenia niniejszym wyrokiem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2013 r. niezbędnym będzie podjęcie przez organ niezbędnych kroków w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2014 r.