Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: PINB) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] którą nakazano E. N., C. N., E. N. i P. N. wyłączyć z użytkowania cały budynek mieszkalny znajdujący się w S. przy ul. [...] na działce ozn. nr ewid. gruntu [...] oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania.
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się w S. przy ul. [...] na działce ozn. nr ewid.[...]
Do akt sprawy złożono sporządzono na zlecenie C. N. Opinię Techniczną Budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w S. przy ul. [...] na działce ozn. nr ewid.[...], we wnioskach której stwierdzono m.in. że budynek mieszkalny znajduje się w złym stanie technicznym, procentowe zużycie techniczne obliczono na 90,8% i wskazano, ze wiele elementów konstrukcyjnych ma przekroczoną wytrzymałość i nie gwarantuje właściwego bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. PINB w L. nakazał E. N., C. N., E. N. oraz P. N. wyłączenie z użytkowania całego budynku mieszkalnego znajdującego się w S. przy ul. [...] na działce ozn. nr ewid.[...] i umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie użytkowania nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od tej decyzji, pismem z dnia [...] czerwca 2019r. uzupełnionym w dniu [...] sierpnia 2019r. i w dniu [...] września 2019r., złożyli C. N., P. N. i E. N. -reprezentowany przez opiekuna prawnego D. N. z zachowaniem ustawowego terminu. W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że w Sądzie Rejonowym w L. toczy się sprawa o opróżnienie jedynego użytkowanego w spornej nieruchomości lokalu mieszkalnego. Wskazano, że lokal jest zajmowany przez P. M. i M. M., którzy informowani o stanie technicznym budynku nie chcieli opuścić zajmowanego lokalu. Wskazano, że nadal swój lokal zajmuje P. M., który domaga się lokalu zamiennego od Gminy.
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), pismem z dnia [...] września 2019r. znak: [...] zlecił PINB L. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez przeprowadzenie oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w S. z jednoczesnym sporządzaniem protokołu z oględzin zawierającego szczegółowy opis stanu technicznego przedmiotowego budynku.
W dniu [...] października 2019r. PINB w L. przeprowadził oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] dz. nr [...]. W protokole oględzin wskazano, iż budynek ten wykonany został w technologii tradycyjnej i posiada trzy kondygnacje tj. dwie nadziemne i jedną podziemną. Jeden lokal na parterze jest użytkowany. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż ściany zewnętrzne budynku są w znacznym stopniu spękane, a podłogi są przegniłe i pozapadane. Sufity są pozarywane, a konstrukcja dachu powyginana w znacznym stopniu zniszczona i przegniła. Pokrycie dachu z dachówki ze znacznymi ubytkami na połaci. Organ I instancji stwierdził także, że nastąpiła znaczna erozja elementów konstrukcyjnych mających wpływ na statykę i bezpieczeństwo konstrukcji. Nadto organ I instancji uznał, iż stan techniczny przedmiotowego budynku jest niedostateczny.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że w sprawie zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 68 P.b. nakazującej wyłączenie z uzytkowania spornego budynku. Podkreślono, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2019r. PINB w L. stwierdził znaczną erozję elementów konstrukcyjnych mających wpływ na statykę i bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna z dnia [...] lutego 2019r. sporządzona przez mgr inż. Pana G. R. (nr upr. [...]), z treści której wynika, iż stan techniczny fundamentów, ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz tyków zewnętrznych i wewnętrznych, stropów, konstrukcji dachu i jego pokrycia, stolarki okiennej i drzwiowej, podłóg i posadzek oraz schodów zewnętrznych i wewnętrznych oceniono negatywnie. W odniesieniu do schodów zewnętrznych stwierdzono, iż ich stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ludzi.
We wnioskach końcowych autor opinii technicznej wskazał, że wiele elementów konstrukcyjnych ma przekroczoną wytrzymałość i nie gwarantuje właściwego bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Także żaden z elementów budynku nie odpowiada obecnym wymogom technicznym. W związku z tym autor opinii technicznej stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego, ze względu na jego zużycie technicznie na poziomie 90,8%, jednoznacznie wskazują na to, iż stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i nadaje się jedynie do rozbiórki. Wskazano, iż zleceniodawcą ekspertyzy technicznej była jedna z osób odwołujących się, a ekspertyza techniczna odnosi się do całości budynku i do tego stanu technicznego odniósł się także PINB w L. podczas dokonanych przez ten organ oględzin.
Zatem, w ocenie WWINB, niewątpliwie zaistniała sytuacja, w której budynek mieszkalny na działce nr ewid.[...] w S. przy ul. [...], grozi zawaleniem i stanowi przez to zagrożenie dla życia ludzi, którzy mogliby przebywać w ww. obiekcie jaki i znajdować się na terenie w pobliżu tego obiektu. Ponadto, jak wynika z ustaleń PINB w L., jeden lokal, znajdujący się na parterze przedmiotowego budynku, jest użytkowany, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie, iż budynek ten, ze względu na zużycie techniczne na wysokim poziomie, stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia ludzi znajdujących się w tym obiekcie.
W związku z tym, zasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 68 Prawa budowlanego nakładając obowiązek wyłączenia z użytkowania całego budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości i umieszczenie na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Podkreślono, że konieczne jest cale, a nie jedynie tylko w stosunku do jednego z lokali, wyłączenie użytkowania, aby uniemożliwić ewentualne użytkowanie pozostałych lokali w przedmiotowym budynku (obecnie nieużytkowanych).
W przewidzianym prawem terminie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł P. N. domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że odpowiedzialność za zły stan techniczny spornego budynku ponosi Agencja Rolna Skarbu Państwa, w której władaniu przez kilkadziesiąt lat pozostawał sporny budynek, która zawierała umowy z lokatorami i pobierała od nich czynsze. W skardze podkreślono, że to brak bieżących remontów w czasie władania budynkiem przez Agencję Rolną Skarbu Państwa (przez kilkadziesiąt lat) spowodował zużycie budynku na poziomie 90,8%, co powoduje, że budynek ten nadaje się jedynie do rozbiórki. Wskazano też, że "w sprawie niezaprzeczalnym jest fakt, iż zabezpieczenie budynku, tj. umieszczenie w budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania należy do właścicieli".
W ocenie Skarżącego jednak "wysiedlenie lokatora z budynku i zapewnienie lokalu mieszkalnego zamiennego należy w przedmiotowej sprawie do obowiązku podmiotu, który to mieszkanie temu lokatorowi wynajął i od którego przez długie lata pobierał czynsz, czyli do Agencji Rolnej Skarbu Państwa".
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
W toku postępowania Skarżący poinformował, że wnosi o rozpoznanie sprawy również pod jego nieobecność oraz nadesłał do akt szereg kserokopii pism dotyczących postępowań związanych ze sporną nieruchomością, w tym m.in. pozew o eksmisję P. M. i M. M. z [...] lipca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.
Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458).
Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania postanowienia o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186. – dalej jako: P.b.) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.).
Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności nakazu zobowiązującego właścicieli nieruchomości do wyłączenia z użytkowania całego budynku położonego przy ul. [...] w S..
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 68 pkt 1 oraz 3 lit. a i b P.b.
Przepis art. 68 pkt 1 P.b. stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi bezpośrednio grożącego zawaleniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Jak wskazuje się w judykaturze oraz w doktrynie przesłankę zastosowania art. 68 P.b. stanowi ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem. Dlatego, dla zastosowania wskazanego przepisu, nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ złego stanu technicznego. Jeżeli zły stan techniczny nie stwarza bezpośredniej groźby zawalenia budynku, tj. groźby realnej, mogącej ziścić się w każdej chwili, to brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 68 (por. W. Piątek, A. Despot - Mładanowicz, i inni, Prawo budowlane.
Komentarz, LexPolonica nr 3916025; A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. II 2016 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1999 r., II SA/Ka 789/97, LEX nr 1684819; wyrok NSA z dnia 1 października 2002 r., II SA/Łd 2390/98, LEX nr 656369). Reasumując, możliwość wydania decyzji na podstawie art. 68 P.b. uzależniona jest od spełnienia tylko jednej przesłanki - bezpośredniej groźby zawalenia (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1968/11, LEX nr 1358482).
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy wskazać, że właścicielom budynku położonego w S., przy ul. [...] nakazano wyłączenie całego budynku z użytkowania oraz umieszczenie na budynku informacji o stanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o nakazie wyłączenia go użytkowania. Podkreślić trzeba, że obowiązki określone w pkt 1 i 2 decyzji PINB znajdują oparcie w przepisach prawa. Jednocześnie, na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Jak stanowi art. 68 pkt 1 P.b. adresatem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu jest "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego". W okolicznościach badanej sprawy status E. N., C. N., E. N. i P. N. jako właścicieli budynku położonego w S. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] pozostaje bezsporny. Dlatego też odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że oprócz właściciela budynku adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 68 ust. 1 P.b. może być zarządca budynku, którym na gruncie prawa budowlanego jest zarządca nieruchomości działający na podstawie art. 184a-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz. 65 – dalej jako: u.g.n.), podmiot sprawujący trwały zarząd na podstawie art. 43-50 u.g.n. oraz osoba sprawująca zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2020, poz. 532 – dalej jako: u.w.l.).
W okolicznościach badanej sprawy Skarżący wskazuje, że choć jest współwłaścicielem spornego budynku, to odpowiedzialność za jego zły stan techniczny ponosi Agencja Rolna Skarbu Państwa, w której władaniu przez kilkadziesiąt lat pozostawał sporny budynek, która zawierała umowy z lokatorami i pobierała od nich czynsze. W skardze podkreślono, że to brak bieżących remontów w czasie władania budynkiem przez Agencję Rolną Skarbu Państwa (przez kilkadziesiąt lat) spowodował zużycie budynku na poziomie 90,8%, co powoduje, że budynek ten nadaje się jedynie do rozbiórki.
Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że zaskarżoną decyzją prawidłowo określono adresata obowiązków, jak i same obowiązki, a sam brak przekazania protokołu zdawczo-odbiorczego pozostaje bez wpływu na tę ocenę.
W kwestii nałożonych na właścicieli budynku obowiązków należy wskazać, że z akt sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika zaistnienie ustawowej przesłanki wyłączenia budynku z użytkowania, tj. bezpośredniej groźby jego zawalenia. Zaistnienie przesłanki "bezpośredniej groźby zawalenia" budynku położonego przy ul. [...] w S. wynika zarówno z przeprowadzonych [...] października 2019 r. oględzin podczas których stwierdzono "znaczną erozję elementów konstrukcyjnych mających wpływ na statykę" i bezpieczeństwo spornego budynku mieszkalnego, jak i z opinii technicznej z dnia [...] lutego 2019 r. sporządzonej na zlecenie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.
Podkreślić trzeba, że sam Skarżący potwierdza, że sporny budynek "nadaje się jedynie do rozbiórki" i wskazał, że "w sprawie niezaprzeczalnym jest fakt, iż zabezpieczenie budynku, tj. umieszczenie w budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania należy do właścicieli" (s. 2 uzasadnienia skargi). W ocenie Skarżącego jednak "wysiedlenie lokatora z budynku i zapewnienie mu lokalu mieszkalnego zamiennego należy w przedmiotowej sprawie do obowiązku podmiotu, który to mieszkanie temu lokatorowi wynajął i od którego przez długie lata pobierał czynsz, czyli do Agencji Rolnej Skarbu Państwa".
Odnosząc się zatem do argumentacji skargi należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliwszy stan faktyczny sprawy, zaskarżoną decyzją nie nakazały współwłaścicielom - opróżnienia budynku - ale jego - wyłączenie z użytkowania - co nie wiąże się z koniecznością zapewnienia lokali dla ludzi zamieszkujących budynek. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące eksmisji jedynego lokatora spornego budynku toczy się przed Sądem Rejonowym w L. pod sygn. IC [...]. Skoro w okolicznościach badanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że jedyny lokator budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem nie zamierza dobrowolnie opuścić lokalu znajdującego się w tym budynku, a postępowanie eksmisyjne w jego sprawie jest w toku, to trafnie organy nadzoru budowlanego nakazały współwłaścicielom wyłączenie budynku z użytkowania, a nie jego opróżnienie. W tej sytuacji adresaci decyzji winni jedynie zwrócić się do Wójta Gminy o zabezpieczenie lokalu zamiennego na rzecz lokatora.
Jak prawidłowo podniesiono w odwołaniu z treści art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. po.z 1182 z późn. zm.) wynika, że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku, z zastrzeżeniem art. 32 tej ustawy, w myśl którego obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku, z zastrzeżeniem art. 32 tej ustawy. W myśl tego przepisu w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2021 r., na właściwej gminie.
Jego realizację zapewnia art. 68 pkt 2 P.b., który nakazuje doręczać decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja została doręczona m.in. Gminie Ś., co potwierdza dokumentacja akt sprawy.
Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.