Uzasadnienie
Komendant Miejski Policji w K., rozkazem personalnym Nr [...]z dnia [...]02.2004r. wobec podkom. M. B., referenta Referatu dw z Przestępczością Przeciwko Zdrowiu oraz Przestępczością Narkotykowa Sekcji Kryminalnej KMP w K., podjął następujące decyzje: zwolnił funkcjonariusza z dniem 09.03. 2004r. z zajmowanego stanowiska i mianował z dniem 10.03.2004r. na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa II Referatu Patrolowo Interwencyjnego Sekcji Prewencji KMP w K. w 4 grupie uposażenia zasadniczego z prawem do zachowania zaszeregowania w 5 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,01 kwoty bazowej i dodatku służbowego w kwocie 230,00zł miesięcznie. Jako motyw, organ podał potrzeby służby związane z wakatami w Sekcji Prewencji.
W odwołaniu od w/w rozkazu M. B. zarzucił naruszenie art. 32 ust.1 ustawy o Policji, który jest normą kompetencyjną i nie może być podstawą decyzji "o przeniesieniu na równorzędne stanowisko służbowe w Policji" oraz naruszenie art. 32 ust. 2, który określa organ odwoławczy od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art.7; art.8; art.11; art. 75§1 i art.80, podkreślając zwłaszcza brak rozpatrzenia sprawy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Komendant Wojewódzki Policji decyzja Nr [...]z dnia [...]04.2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając, organ wskazał na elementy podporządkowania w służbowym stosunku policjanta i obowiązek poddania się dyscyplinie służbowej, wynikający z art. 25 ustawy z dnia 06.04.1990r. o Policji (t. jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.- dalej ustawa). Organ wskazał też na możliwości kształtowania stosunku służbowego policjanta, jakie dają: art.38; art. 39 i art.41 oraz art.36 i art.37 ustawy, uznając, że należy je traktować jako "wyjątki od zasady (...) jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego" policjanta przez jego przełożonego. Komendant Wojewódzki Policji wskazał też, że w sekcji Prewencji występuje 13 wakatów, a w sekcji Kryminalnej 1 wakat, co stanowi obiektywną przesłankę wydania zaskarżonej decyzji oraz, że przeniesienie M. B. nastąpiło zgodnie z jego kwalifikacjami.
W skardze M. B. podniósł wcześniej wskazane argumenty, wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w przypadku ustanowienia adwokata. Skarżący powołał się także na orzecznictwo NSA oraz stwierdził, że przeniesienie doświadczonego policjanta pionu kryminalnego do "diametralnie innej służby Policji" jest "działaniem na szkodę Policji" i "próbą poniżenia oficera Policji".
W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji powtórzył argumentację podniesioną w uzasadnieniu swojej decyzji oraz, celem jej uwypuklenia, przytoczył tezę wyroku NSA z dnia 28.
05. 1993r., sygn. akt II SA 1425/92; OSNA 1994/3, poz. 96.,: "skoro policjant może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, to tym bardziej może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w tej samej miejscowości". W odpowiedzi na skargę stwierdzono także, że "słuszny interes skarżącego nie został naruszony a słuszny interes społeczny wymagał podjęcia decyzji o wzmocnieniu Sekcji Prewencji KMP w K.". Organ wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 24.06.2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie w całości zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
.Skarga zasługuje na uwzględnienie.
1.Przed rozpatrzeniem kwestii merytorycznych warto przypomnieć, iż judykatura od początku lat 90 - tych raczej jednolicie wypowiada się odnośnie do charakteru prawnego stosunku służbowego policjanta i formy aktu indywidualnego służącego nawiązywaniu i rozwiązywaniu stosunków służbowych policjantów. W wyroku z 5.06.1991 r., (II SA 35/91, ONSA 1991/3-4/64) NSA stwierdził: "Stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego" (odmienny pogląd wyrażono w postanowieniu NSA z 16.01.2001 r., II SA 2754/00, LEX 54759). Konsekwencją tego stanowiska jest kolejny pogląd, wyrażony przez NSA w wyroku z 15.11.1991 r., (II SA 872/91; ONSA 1993/1/8: "Forma rozkazu nie może być, wbrew prawu używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego"; w art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z 06.04.1990 o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179) expressis verbis postanowiono, że mianowanie policjanta na stanowisko, przenoszenie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej".
W świetle powyżej przywołanych tez z orzecznictwa NSA należy stwierdzić, iż "rozkazy personalne" wydane w związku z pełnioną przez M. B. służbą w Policji są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2002 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), i w związku z tym podlegają kontroli sądowo - administracyjnej, w zakresie prawidłowości stosowania przez organ administracji publicznej prawa materialnego i prawa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy.
Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś w myśl art.135ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
2.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji tych przepisów rozdz.5-tego ustawy z dnia 06.04.1990r. o Policji (t. jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.- dalej ustawa), które dotyczą nawiązywania i rozwiązywania oraz przekształceń stosunku służbowego policjanta. Chodzi przede wszystkim o art.32.ust.1 ustawy, który wskazuje organy właściwe do "(...) mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk (...)" oraz o artykuły: 36, 37, 38, 39 i 41 ustawy, które normują przesłanki lub warunki określonych czynności konwencjonalnych, związanych z kształtowaniem statusu prawnego policjanta.
Podstawowy problem dotyczy kwalifikacji art.32 ust.1 w/w ustawy. Zdaniem obu organów stanowi on wystarczającą podstawę prawną do: zwolnienia M. B. z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania go na równorzędne stanowisko w innym Referacie i Sekcji tej samej Komendy, tj KM.P w K. Przy czym organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, a jeszcze wyraźniej w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, dlaczego tak uważa. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, przepis ten interpretować należy jako zasadę, dającą "przełożonemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego." W związku z tym, rozwiązania zawarte w artykułach: 38, 39, 41 oraz 36 i 37 ustawy traktować należy jako wyjątki od w/w zasady ujętej w art.32 ust.1 ustawy. Z powyższych twierdzeń można wnosić, że organy przydają normie zawartej w art.32 ust.1 cechy materialnoprawne.
Skarżący zaś konsekwentnie twierdzi, że art.32 ust.1 jest wyłącznie normą o charakterze kompetencyjnym, a co za tym idzie, nie może być podstawą decyzji o takiej treści, jak rozkaz personalny Nr [...]z dnia [...]02.2004r.
W ocenie orzekającego składu Sądu, powołany art.32 ustawy może prowadzić do sporów interpretacyjnych, zwłaszcza w świetle doktrynalnych ustaleń dotyczących typologii norm prawa materialnego. W ramach prawa administracyjnego, doktryna- obok prawa ustrojowego i procesowego- wyróżnia materialne prawo administracyjne. "W tym trójpodziale normy prawa procesowego i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego, gdyż mają one stwarzać optymalne warunki realizacji norm prawa materialnego". (Zb. Leoński, Materialne prawo administracyjne, C.H. Beck, Warszawa 1997 r., str. 3 i nast.). Normy prawa materialnego to normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, a więc i w ustawie o Policji, które określają treść praw i obowiązków (i zachowanie się) ich adresatów. W doktrynie wyróżnia się trzy typy norm prawa materialnego. Najczęściej przepisy prawa materialnego ustalają przesłanki, w jakich organ administracji publicznej w drodze aktu administracyjnego, z reguły decyzji administracyjnej, nakłada na indywidualnie określonego adresata obowiązki (wyznacza zachowanie) lub przyznaje określone uprawnienie (są to tzw. normy konkretyzowane przez akt administracyjny; Zb. Leoński, j.w. str. 7).
W świetle w/w typologii norm, analizowany art.32 ust.1 i ust.2 ustawy o Policji, stanowiąc, jakie organy w wymienionych sprawach są właściwe i przesądzając o formie i o trybie tego działania, z pewnością nie zawiera typowych norm materialnoprawnych, natomiast bez wątpliwości można stwierdzić, że zawiera normę o charakterze ustrojowym i normę o charakterze procesowym. Natomiast normy prawa materialnego (normy konkretyzowane przez akt administracyjny) zawarte są między innymi w art. 28, 36, 37, 38, 39 oraz art. 41 ustawy o Policji; określają one nawiązanie, rozwiązanie oraz przekształcenia stosunku służbowego policjanta.
Równocześnie należy wziąć pod uwagę, że żaden inny przepis ustawy - poza art.32 ust.1 nie normuje przesłanek: "mianowania na stanowisko" i "zwalniania ze stanowiska", tj. instytucji wskazanych w art.32. Należy bowiem podkreślić, że art. 41 ust.1 i ust 2 ustawy stanowią o "zwolnieniu ze służby", a art.28 ust.1 stanowi o "mianowaniu" jako o podstawie powstania stosunku służbowego. W tym stanie rzeczy uznanie -jak chciałby Skarżący- że art. 32 ust.1 ustawy, jako nie zawierający norm materialnoprawnych, nie może stanowić podstawy "mianowania na stanowisko" i "zwolnienia ze stanowiska", prowadziłoby do wniosku o zbędności tego przepisu. Taka interpretacja, według dyrektyw wykładni językowej, jest niedopuszczalna z uwagi na zakaz per non est ("nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne"; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, komentarz. Toruń 2002r., str150 i 151).
Kontynuując wątek kwalifikacji norm prawa administracyjnego należy podkreślić, że wymienione w art.32 ust.1 ustawy "przeniesienie na inne stanowisko", znalazło materialnoprawne doprecyzowanie w art. 38 ust.1, ale tylko w odniesieniu do określonego typu "przeniesienia", mianowicie "przeniesienia na niższe stanowisko w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe". To doprecyzowanie polega na wskazaniu przesłanek i warunków dokonania tej czynności konwencjonalnej.
W nawiązaniu do wcześniejszych uwag warto dodać, że NSA w sprawie dotyczącej podobnego stanu faktycznego (co tu rozważany) wypowiedział się w wyroku z 14.11.2002r. (II SA 3411/01; lex nr 142354). NSA, wnioski odnośnie do możliwości przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody, wyprowadził z treści art. 36 ust.1 ustawy o Policji oraz stwierdził, że podstawa do podjęcia takiej czynności konwencjonalnej wynika a contrario z art.38 ustawy. Orzekający skład WSA w Poznaniu podziela tok rozumowania NSA w pierwszej i drugiej kwestii, zauważając jednakże, że w art.36 ust.1 mowa jest o "przeniesieniu do pełnienia służby", a nie "przeniesieniu na inne stanowisko". Również powyższe wskazuje na problemy interpretacyjne, związane ze stosowaniem przedmiotowych przepisów ustawy o Policji.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie oparł swego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że organy I i II instancji, podejmując wobec M. B. zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, działały bez podstawy prawnej bądź wskazując niewłaściwą podstawę prawną. Równocześnie w związku z tym, że przepisy ustawy nie normują odrębnie- wymienionych w art. 32 ust.1 ustawy- przesłanek: "zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska" i "mianowania na równorzędne stanowisko", Sąd uznał, że rozstrzygnięcia w tym zakresie mają charakter decyzji uznaniowych i przede wszystkim pod tym kątem obie decyzje badał.
Na słuszność takiego podejścia wskazywać może także orzecznictwo, w tym zwłaszcza powołany wyżej wyrok z 14.11.2002r. (II SA 3411/01). NSA w nim stwierdził, że "przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu)" jest decyzją uznaniową, której ramy wyznacza art. 7 kpa. Na potrzebę uwzględnienia- przy podejmowaniu decyzji sprawach przekształceń stosunku służbowego policjanta- słusznego interesu funkcjonariusza, wskazuje także rozwiązanie prawne, unormowane w art. 37 ustawy o Policji. Wg w/w przepisu: "Policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone." Należy podkreślić związanie owego "skierowania" do "pełnienia służby na innym stanowisku w tej samej miejscowości" z warunkami, jakie organ musi zapewnić policjantowi na nowym stanowisku, dotyczącymi okresu i uposażenia.
Przepis ten w sposób wyraźny wskazuje na zamiar ustawodawcy pogodzenia potrzeb sprawnego działania Policji, w tym i potrzeb kadrowych, z ochroną stabilności sytuacji prawnej policjanta. W piśmiennictwie podkreśla się, iż jest to rozwiązanie, które może nastąpić w sytuacjach szczególnych (W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz praktyczny, Warszawa 2004 r., str. 466). W tym kontekście trudno zaakceptować taką interpretację przepisów ustawy o Policji, która pozwalałaby -w istocie- na przeniesienie policjanta na inne stanowisko w tej samej miejscowości, bez ważkich powodów, rozumianych w kontekście kryteriów wskazanych w art.7 kpa.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają artykuły: 7 kpa i w związku z nim także art.8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) oraz 80 kpa (swobodna ocena dowodów).
Na szczególną uwagę zasługuje naruszenie zasady załatwiania spraw administracyjnych przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art.7 kpa). Zdaniem Sądu, organy uchybiły regułom, wynikającym z w/w zasady. Wskazują na to fakty podniesione w odwołaniu oraz w skardze i w postanowieniu WSA z dnia 24.06.2004r. o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Warto przypomnieć, że doświadczenie oficera pionu kryminalnego niejako "poświecono" dla uzupełnienia jednego z 13-tu wakatów w pionie prewencji, nie rozwiązując tym samym problemu kadrowego w tym pionie. Do tego dochodzą argumenty przytoczone przez Skarżącego w toku rozprawy, w tym, zwłaszcza dotyczące nierównorzędności stanowiska, jakie M. B. zajmuje aktualnie ze stanowiskiem, jakie miał zajmować zgodnie z treścią rozkazu personalnego Nr [...]z dnia [...]02.2004r. Chodzi także o argumenty wynikające z treści okresowych ocen M.B. za okresy:01.01.2004r do 31.12.2004r. (k-93 akt osobowych) oraz 31.12.2004r. do 30.11. 2005r. (k-98 akt osobowych); są to oceny pozytywne, z uwagą bezpośredniego przełożonego Kier.
Referatu podkom. Z.Ś. (w pkt. D dokumentu): "pozostawić na zajmowanym stanowisku", tj. w Sekcji Kryminalnej, natomiast ocena za okres: 01.01.2003r. do 01.12.2003r., także pozytywna, nie zawiera uwagi w pkt. D (podpis nieczytelny, k-73 akt osobowych). W tym świetle nie można mówić o wnikliwym rozpatrzeniu i uwzględnieniu ani interesu służbowego Policji ani słusznego interesu Skarżącego.
Ponownie rozpoznając sprawę mianowania M. B. na równorzędne stanowisko służbowe, organ I instancji weźmie pod uwagę wskazówki zamieszczone wyżej. Jeżeli po zbadaniu sprawy zgodnie z przepisami kpa- w tym z uwzględnieniem interesu służbowego Policji i słusznego interesu Strony- organ uzna, że nie występują okoliczności, uzasadniające zmiany w zakresie stosunku służbowego M. B. w myśl przepisów ustawy o Policji, to winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 kpa, jako bezprzedmiotowe.
Z wyżej wymienionych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. a) oraz lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art.152, zaś w kwestii kosztów na podstawie art.200 tej ustawy.
/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska
MK