Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 59/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania A. N. (dalej także: skarżąca), reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...].08.2019 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz A. W., A. W., E. R. prowadzących działalność pod nazwą Mechanika Pojazdowa "W." s.c., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu hali namiotowej magazynowej, na działce nr ewid.[...] w Ś. W. przy ul. [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Burmistrz decyzją z dnia [...].04.2018 r. ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu hali namiotowej magazynowej, na działce nr ewid.[...] w Ś. W. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].08.2018 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Burmistrz Miasta Ś. W. decyzją z dnia [...].11.2018 r. (znak [...]) ponownie ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla w.w. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].03.2019 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejna decyzja Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydana została dnia [...].08.2019 r. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosła A. N..

Z akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przywoływanym powyżej przepisie. I tak:

Co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

1. a) teren ma dostęp do drogi publicznej,
2. b) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
3. c) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne,
4. d) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalenia:

1. 1) linii zabudowy,
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,
3. 3) szerokości elewacji frontowej,
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

W świetle powołanych regulacji prawnych oraz ustalonego stanu faktycznego SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził tam analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p. Mając na uwadze zarzuty odwołania organ II instancji podkreślił, że analiza urbanistyczna została wykonana w sposób czytelny.

Planowana inwestycja ma powstać na obszarze, w którym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa, budynki handlowo- usługowe, budynki gospodarcze i garażowe. Organ I instancji wskazując, że warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p został spełniony, stwierdził że w budowa hali namiotowej magazynowej będzie kontynuacją funkcji istniejącej.

Odnosząc się do uwag odwołania SKO zwróciło uwagę, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno tej kwestii funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jak słusznie również podniesiono w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że funkcja usługowa występuje w obszarze analizowanym. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniając to kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez budynek handlowo- usługowy na nieruchomości sąsiedniej, składającej się z działek nr ewid. [...], [...], [...], [...].

Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium zauważyło, że wskazana w analizie linia zabudowy 6,4 m wyznaczona została do dominującej części bryły budynku. Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, co zostało wyjaśnione w części tekstowej analizy. Ustalony wskaźnik 72,4 % jest wyższy niż średni w obszarze analizowanym (36,3 %). Niemniej mając na uwadze zróżnicowanie wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym od 10,1 % do 83,1 % w świetle powołanego § 5 ust. 2 rozporządzenia organ II instancji nie zakwestionował ustaleń decyzji.

SKO nie podzieliło wątpliwości odwołania co do orzeczenia niezgodnie z wnioskiem w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, z uwagi na znikome przekroczenie wskazanej wartości. Szerokość elewacji frontowej została ustalona w oparciu o przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia, co zostało wyjaśnione w analizie. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 2 m do 10 m. Mając na uwadze różnorodną wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych SKO nie zakwestionowało poczynionych ustaleń (do 4,5 m). W obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz dachy strome. Widoczne jest też duże zróżnicowanie wysokości. Nawet gdyby inwestor, korzystając z możliwości zrealizowania budynku do określonej wysokości, zrealizował go znacznie niższy, zauważyć należy, że w obszarze analizowanym występują również budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 2,5 m. Z tego względu SKO nie zakwestionowało ustalenia maksymalnej wysokości budynku do 6,5 m, z dachem stromym o wartości od 19 do 45 stopni, z kalenicą usytuowaną dowolnie względem frontu działki. (§ 8 rozporządzenia).

Organ II instancji uznał, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, stąd spełniony jest warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Inwestycja nie przewiduje korzystania z mediów, co wynika z akt sprawy, spełniony jest zatem warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W tej sytuacji nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Od decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, A. N..

W skardze zarzucono

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
2. - art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. gdyż sprawę rozstrzygał członek składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który przedmiotową kwestią zajmował się na poprzednim etapie postępowania;
3. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 i § 8 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i określenie parametrów wyłącznie przez wskazanie maksymalnej ich wielkości, tj. maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu, liczonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do hali: do 4.5 m oraz wyznaczenie wysokości do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu maksymalnie 6,5 m - co w ocenie odwołującej prowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego, który może bowiem nastąpić nie tylko wskutek wzniesienia budynku znacznie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie, ale również budynku znacznie niższego, stąd zapewnieniu zachowania ładu urbanistycznego służy określenie parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej.
4. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 Rozporządzenia, oraz błędne ustalenie parametru 6,4 m określającego nieprzekraczalną linię zabudowy, która została wyznaczana w oparciu przez istniejący budynek handlowo usługowy na nieruchomości sąsiedniej (składającej się z działek oznaczonych numerami ewid. [...], [...], [...], [...]), podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że na działkach tych znajduje się nie tylko budynek handlowo - usługowy ale również mieszkalny jednorodzinny oraz garażowo-gospodarczy dla których nieprzekraczalna linia zabudowy (zgodnie z mapą) jest większa niż wartość 6,4 m, w związku z czym wyznaczenie takiego parametru odmiennego, od nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, w ocenie skarżącej jest niezgodne z w/w przepisem i powoduje w ten sposób, iż wartość tych parametrów została przeinaczona,
5. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 Rozporządzenia - poprzez błędne przyjęcie, wartości 72,3% wielkości powierzchni zabudowy i odstąpienie od parametrów średnich powierzchni zabudowy wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jako nieuprawnione należy ocenić takie postępowanie organu, który w decyzji o warunkach zabudowy określając parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
6. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 i § 5 Rozporządzenia - poprzez błędne przyjęcie przez organ, że koniecznym jest przyjęcie do analizy działek nr: [...], [...], [...] i [...] jako jednej nieruchomości, gdyż niemożliwe jest analizowanie parametrów takich jak powierzchnia zabudowy i nieprzekraczalna linia zabudowy tylko dla części budynku znajdującego się na kilku działkach geodezyjnych. Z obrysu budynków z mapy zasadniczej wykorzystanej w celu wykonania załączników graficznych do niniejszej decyzji, jak również załączonych map zasadniczych we wcześniejszych analizach urbanistycznych, wynika, że takie parametry jak nieprzekraczalna linia zabudowy była na mapach dla tych działek określona.
7. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj.
8. - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
9. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił innym dowodom wiarygodności, a w konsekwencji nieustosunkowanie się organu do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji z dnia [...].09.2019 r. oraz lakoniczne uzasadnienie decyzji SKO.
10. 3. błąd w ustaleniach faktycznych:
11. - polegający na przyjęciu przez organy, że planowana inwestycja nie będzie odbiegać od istniejącej zabudowy, w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę fakt, że planowana funkcja będzie stanowić uzupełnienie istniejącej na nieruchomości graniczącej z działką objętą wnioskiem, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że 28 budynków posiada funkcję - mieszkalną jednorodzinną, 21 budynków funkcję - garażowo-gospodarczą, a 2 budynki funkcję - handlowo-usługowa, co potwierdza wręcz odwrotnie, że zamierzenie inwestycyjne odbiega od istniejącej zabudowy.
12. - polegający na ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób wykraczający poza żądanie wnioskodawców określone we wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia [...].11.2017 r. w ten sposób, że organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej m zabudowy na poziomie 72,4 %, co stanowi 225,16 m2, podczas gdy wnioskodawcy określili powierzchnię na 225 m2.

W związku z powyższym w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie (choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne), ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa decyzja może być wydana tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy teren destynowany do realizacji planowanej inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny przeprowadzonej przez organy administracji publicznej analizy funkcji, o której mowa w pkt 1 powołanego przepisu. Dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z prawem niezbędne jest, aby warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione kumulatywnie, a contrario, niespełnienie choćby jednej przesłanki implikuje konieczność odmowy wydania decyzji.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Brak podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. (por. wyrok NSA z dnia 21.02.2018 r., sygn. akt II OSK 1055/16, CBOSA).

Zasadny natomiast okazał się zarzut określenia jedynie wartości maksymalnych niektórych parametrów zabudowy.

Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 498/15 (CBOSA), że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Jak wykazał Sąd w przywołanym orzeczeniu, część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji.

Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA w Poznaniu, o przydatności kompromisowego stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nadmiernie rygorystyczny jest bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 Rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy.

Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA), Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Burmistrza, należy stwierdzić, że nieprawidłowy jest sposób określenia w tej decyzji parametrów: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokość głównej kalenicy – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy, co de facto oznacza zezwolenie na zabudowanie od 0 do 72,4 % powierzchni terenu objętego wnioskiem i wybudowanie obiektu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 0 do 4,5 m i wysokości głównej kalenicy od 0 do 6,5 m. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt budowlany przewidujący wybudowanie hali mieszczący się w powyższych "widełkach", a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy.

Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA).

Zasadna okazała się także rozwinięta w uzasadnieniu skargi krytyczna uwaga odnośnie do ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. W skardze zarzucono ustalenie jej w oparciu m.in. o nieprawidłowe zsumowanie szerokości elewacji budynków na działkach: [...], [...], [...], [...] Pomijając w tym miejscu kwestię połączenia czterech działek na potrzeby analizy (o czym w dalszej części uzasadnienia) zauważyć należy, że owa zsumowana wartość dla budynków na działkach [...], [...], [...], [...] wyniosła 40,1 m. Analiza części graficznej analizy prowadzi jednak do wniosku, że wartość ta nie może być uznana za szerokość elewacji frontowej, jako że odzwierciedla szerokość zabudowy tylnych granic działek. Wartość ta jest zresztą równa zsumowanej szerokości wszystkich czterech działek, zatem należałoby z niej wnosić, że wskazane działki zabudowane są od frontu na całej swej szerokości, co ewidentnie nie odpowiada rzeczywistości.

Zatem maksymalna wartość szerokości elewacji frontowej wskazana w tabeli na k. 908 v. akt adm. jest nieprawidłowa, czyniąc tym samym niemiarodajnymi poczynione z jej uwzględnieniem obliczenia. Podobne zastrzeżenie dotyczy zresztą wartości minimalnej wskazanej jako 3 m na działce nr [...] – z części graficznej wynika, że wartość ta dotyczy zabudowy przylegającej do tylnej granicy działki. Z rysunku można zresztą wnosić, że ten trzymetrowy odcinek dotyczy części budynku, którego pozostała część o parametrze 9 m znajduje się na tylnej granicy działki nr [...].

Odnośnie do zarzutu połączenia, w celu dokonania obliczeń, działek [...], [...], [...] i [...] Sąd stoi na stanowisku, że szczególne okoliczności związane ze specyfiką zabudowy mogą taki zabieg uzasadniać. Wymaga to jednak szczególnie wnikliwej analizy i wyczerpującego uzasadnienia, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Wątpliwości budzi także ewentualna niekonsekwencja, jeśli przyjąć, że przylegające do siebie budynki na działkach nr [...] i nr [...] takiemu zabiegowi nie zostały poddane.

W orzecznictwo wskazuje się na szczególne przesłanki zastosowania odstępstw. "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, CBOSA).

Sąd stwierdza, że organy zadaniu temu nie sprostały, uzasadniając odstępstwa lakonicznie i zdawkowo np. znajdowaną analogią w obszarze analizowanym, bądź wpisywaniem się w różnorodną wartość parametru w obszarze analizowanym. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu konstatacja, że regulacje Rozporządzenia dopuszczające ustalenie innej wartości parametru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust.

4) winny być raczej wyjątkiem niż regułą przy ustalaniu wymagań dotyczących zabudowy. W sprawie niniejszej organy powołały się zaś na wszystkie te regulacje umożliwiające odstępstwa, co winno obligować je do jeszcze wnikliwszego i bardziej wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska.

Należy zwrócić także uwagę na rozstrzygnięcie przez organ I instancji ponad wniosek złożony przez inwestora co do parametru hali. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje na wniosek inwestora, w którym inwestor określa m.in. charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. W świetle tej regulacji prawnej przyjąć należy, że organ związany jest zarówno elementami planowanego zamierzenia, jak i parametrami określonymi we wniosku przez inwestora. Bez akceptacji inwestora, brak było podstaw do przyjęcia przez organ I instancji większych parametrów dla planowanego obiektu niż te określone we wniosku.

Reasumując, Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa i wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ I instancji wydał decyzję na podstawie wadliwej analizy, a nadto nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, naruszając przy tym także związanie treścią wniosku inwestora. Organ II instancji te uchybienia zaakceptował.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji w całości (pkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawę opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.