Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 października 2023 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 05 września 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium podniosło, że w dniu 24 lipca 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek A. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - M. P..
Na wezwanie organu z dnia 26.07.2023 r., Wnioskująca załączyła kopię wypisu z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 15.11.1996 r. o zaliczeniu M. P. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz kopie dokumentów dotyczących zatrudnienia.
W dniu 11.08.2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania M. P., która oświadczyła, że zamieszkuje sama, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Seniorka porusza się samodzielnie po mieszkaniu, a poza mieszkaniem korzysta z chodzika na kółkach. Oświadczyła, że córka pomagała jej od wrzenia 2022 r., kiedy stan zdrowia uległ pogorszeniu. Od czasu operacji kolana seniorki i częstszych wizyt u lekarzy A. S. poświęca opiece więcej czasu, a od czerwca zrezygnowała z pracy aby sprawować opiekę. Odwiedza matkę dwa razy dziennie, przynosi posiłki, sprząta, kupuje leki, robi zakupy i inne czynności.
Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 05 września 2023 r. orzekł o odmowie przyznania A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. P.. W ocenie organu opieka świadczona przez córkę nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż jest wykonywana dwa razy dziennie i nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.
Od decyzji odwołała się A. S. w ustawowym terminie.
SKO w P. wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390, dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie SKO A. S. jest osobą zobowiązaną wobec matki do alimentacji i zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanej "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Organ II instancji wskazał, że opieka w rozumieniu ww. przepisu musi być stała lub długoterminowa, a zatem nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19.02.2019 r., sygn. akt II SA/Bk 820/18, dostępny: CBOSA).
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że czynności córki, nie wykraczają poza standardowe obowiązki wynikające z k.r.o., które wykonywane są także przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy, a zatem nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia.
SKO powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.03.2021 r., sygn. akt II SA/Po 634/20 wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wskazano, że przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. I choć niedopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (gdyż organ powinien przyjmować orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią), dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.
Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają ze sobą w związku. Przykładowo ocenia się, czy wnioskujący wykonuje czynności pielęgnacyjne, ściśle związane z osobą chorego, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, np. leczenie odleżyn, ran, pielęgnacja przetok, dbanie o higienę stomii, karmienie przez sondę, używanie przez chorego cewnika, używanie pampersów, czy też pieluchomajtek.
Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. W ocenie Kolegium nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 17 ust.1 u.ś.r.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu A. S. reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez Skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.
Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.
Skarga została uwzględniona ponieważ organ dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, że nie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
W sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedmiotem sporu w sprawie było to, czy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Jest to jedna z obligatoryjnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
W przedmiotowej sprawie z wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego tylko z matką skarżącej) wynika, że M. P. choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, cukrzycę, nadciśnienie i jest po operacji kolana, co utrudnia jej samodzielne poruszanie się. Skarżąca jest obecna u matki dwa razy dziennie. Pomaga się ubrać i umyć, robi zakupy, sprząta, podaje leki, przygotowuje posiłki, wozi do lekarza.
Organy wskazały jedynie w sposób ogólny, jakie czynności w związku z opieką nad matką wykonuje skarżąca, oceniając przy tym arbitralnie, że stan zdrowia matki nie wymaga specjalnych czynności pielęgnacyjnych, a matka skarżącej może funkcjonować samodzielnie. Powyższe z kolei prowadziło organ do konstatacji, że skarżąca może pogodzić wykonywanie pracy zarobkowej z opieką nad matką.
Wskazać w tym miejscu należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por.m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21).
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18).
Z uwagi na powyższe, dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką nie została oparta na ustaleniach dokonanych w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, stosownie do wymogów wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych.
Nadto, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły należycie podstaw faktycznych i prawnych podjętych decyzji, wobec czego uzasadnienia rozstrzygnięć nie odpowiadają treści art. 107 § 3 k.p.a. i zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organów administracji dokonywać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., przeprowadzą postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 497 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika. reprezentującego skarżącą, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.