Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Kole złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr 35/11 Rady Osiek Mały z dnia 30 maja 2011 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
- - istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446; u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego;
- - istotne naruszenie art. 9b ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 138 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 roku poz. 283) poprzez określenie w załączniku do uchwały zadań zespołu i grup roboczych będących powtórzeniem tekstu art. 9b.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia Z pisma wydanego z upoważnienia Wójta Gminy Osiek Mały z dnia 15 maja 2017 r. wynika, że ww. uchwała nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Stanowisko to w ocenie Prokuratora jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie. Zaskarżona uchwała będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W treści zaskarżonej uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że członków Zespołu powołuje Wójt Gminy Osiek Mały. W skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele;
- 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi.
Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy (policja, organizacje pozarządowe). Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.
Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art, 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia, w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2). Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania - możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa ta w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.
Przytoczone przepisy zdaniem Prokuratora określają w sposób szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w strefę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w strefę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją, wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Osiek Mały i wywołujących określone skutki prawne.
Będąc aktem prawa miejscowego przedmiotowa uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 3 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie.
Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Kwestionowana uchwała Rady Gminy Osiek Mały winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzka Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia (ait. 4 ust. 1 cytowanej ustawy).
Ponadto zdaniem Prokuratora Rada Gminy Osiek Mały naruszyła też w zaskarżonej uchwale przepisy art. 9b ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 138 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 roku poz. 283) poprzez określenie w załączniku do uchwały zadań zespołu i grup roboczych będących powtórzeniem tekstu art. 9b. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i również stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że podejmuje niezwłocznie kroki,zmierzające do dostosowania przedmiotowej uchwały do wymogów prawnych. Na najbliższej sesji Rady Gminy Osiek Mały, podjęta zostanie nowa uchwała w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania która jako akt prawa miejscowego będzie opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.
Wraz z pismem z dnia 11 września 2017 r. Rada Gminy nadesłała uchwałę nr 208/97z dnia 11 września 2017 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym województwa Wielkopolskiego z dnia 12 września 2017 r. poz. 5903.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej – p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Zasadniczym zagadnieniem jakie należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie była ocena charakteru przepisów, jakie zawiera zaskarżona uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym.
Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie stanowiska, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.
Sąd w niniejszym składzie podzielił stanowisko Prokuratora, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Jak słusznie spostrzegł Prokurator w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia Ponadto bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Powyższe uchybienie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostawał fakt uchylenia zaskarżonej uchwały, uchwałą Rady Gminy Osiek Mały nr 208/17 z dnia 11 września 2017 r.
Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.