Uzasadnienie
Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając z wniosku B. P. z dnia [...] lipca 2015 r., zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi gminnej [...] na posesję oznaczoną nr ewide[...]
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją na wniosek G. S. i A. S., którzy byli współwłaścicielami działki nr ewiden. 516 i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Organ wydający decyzję dał wiarę oświadczeniu wnioskodawcy, że jest jedynym właścicielem nieruchomości, nie zweryfikował go, co spowodowało pominięcie współwłaścicieli w przedmiotowym postępowaniu. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.).
W dniu [...] listopada 2015 r. G. i A. S. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego orzeczenia sądu o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej na działce nr ewide[...] (postępowanie sądowe pod sygn. akt I Ns [...] przed SR w [...]. Strony nie wyraziły zgody na lokalizację zjazdu na obecnym etapie postępowania sądowego. Jako podstawę wniosku wskazano art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali również, że B. P. ma swobodny dostęp do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Burmistrz na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania.
Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy B. P. i T. P. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości w [...] części, natomiast [...] i A. S. w [...] części. Według projektów podziału spornej nieruchomości przedłożonych przez B. P. część mająca przypadać na rzecz [...] i A. S. jest zlokalizowana w części przyległej do nieruchomości nr ewidencyjny [...] i [...]. Organ nie musi wobec tego zawieszać postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego toczącego się o zniesienie współwłasności nieruchomości, gdyż ewentualne rozstrzygniecie przed sądem powszechnym nie będzie miało żadnego wpływu na możliwość określenia przez organ warunków lokalizacji zjazdu z drogi gminnej.
Burmistrz podkreślił, że wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie jest w żaden bezpośredni sposób związane z postępowaniem dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości.
Organ wskazał ponadto na treść pisma B. P. z dnia [...] grudnia 2015 r., z którego wynika, że w.w. nie zgadza się z wnioskiem o zawieszenie postępowania, argumentując, że nie ma prawnej możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej z nieruchomości nr ewid.[...]
Strony zostały pouczone o możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W zażaleniu na to postanowienie [...] i A. S. podnieśli zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 6 kpa. W ich ocenie zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego orzeczenia Sądu w sprawie I NS [...] o zniesienie współwłasności nieruchomości (działka nr ewide[...]), albowiem nie wyrazili zgody na lokalizację zjazdu na obecnym etapie postępowania. W chwili obecnej składający zażalenie, jak i B. P., mają swobodny dostęp do działki nr [...] i procedowanie administracyjne z wniosku B. P. jest bezzasadne i pozbawione podstaw w istniejącym stanie faktycznym.
Zdaniem G. i A. S. możliwym jest, że po prawomocnym orzeczeniu Sądu B. P. w jego konsekwencji pozbawiona zostanie przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134, 123 § 1 w zw. z art. 144 i art. 145 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks – art. 141 § 1 k.p.a. Tymczasem jak wynika bezpośrednio z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zażalenia nie przysługuje. Zażalenie przysługuje bowiem jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W postanowieniu organu I instancji zawarto błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia, jednak nie może to skutkować uprawnieniem strony do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z tego względu na podstawie art. 134 k.p.a. należało orzec o niedopuszczalności zażalenia [...] i A. S..
Organ II instancji powołał się też na ukształtowaną linię orzeczniczą NSA.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. S. i A. S. wnieśli o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2016 r., podnosząc głównie argumenty dotyczące konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skarżący podtrzymali stanowisko, że zasadne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego orzeczenia Sądu w sprawie I [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w [...] (działka nr ewide[...]), albowiem skarżący nie wyrazili zgody na lokalizację zjazdu na obecnym etapie postępowania sądowego. Strony mają swobodny dostęp do tej działki i wobec tego postępowanie administracyjne jest bezzasadne oraz pozbawione podstaw faktycznych.
Skarżący podnieśli ponadto, że Bożena i T. P. sprzedali w dniu [...] listopada 2015 r. swoje udziały w nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] G. C., o czym powiadomili w dniu [...] grudnia 2015 r. Urząd Miejski w [...]. To G. C. stał się zatem ich następcą prawnym, a B. P. i T. P. stracili przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego na rzecz nabywcy ich udziałów w powyższej nieruchomości.
G. C. wystąpił w dniu [...] stycznia 2016 r. z nowym wnioskiem o zgodę na lokalizację zjazdu drogowego na działkę nr ewid.[...] i otrzymał na to odrębną zgodę. Jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w dwóch postępowaniach administracyjnych w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi gminnej w miejscowości [...] nr ewid.[...]: o nr [...] i o nr [...] Organ dopuścił więc do sytuacji, gdy toczą się dwa odrębne postępowania o tym samym przedmiocie i tym samym stanie prawnym w niezmienionym stanie faktycznym. SKO pominęło wobec tego w przedmiotowym postępowaniu udział jednego ze współwłaścicieli.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 215/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że aktem notarialnym z dnia [...] T. P. i B. P. na mocy umowy sprzedaży sprzedali G. C. udział wynoszący [...] części w niezabudowanej spornej nieruchomości. W ten sposób doszło więc do przeniesienia prawa własności (5/6) na nowy podmiot.
Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następca wstępuje wobec tego do danego postępowania w miejsce poprzedniej strony tego postępowania z mocy prawa (m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 251).
Stroną wznowionego postępowania administracyjnego (jako następca prawny dotychczasowych współwłaścicieli w [...]) stał się G. C.. Winien być on wobec tego zawiadamiany o wszystkich podejmowanych przez organ czynnościach procesowych, to wyżej wymienionemu należało dostarczać pisma procesowe, w tym wydawane w sprawie postanowienia.
Mimo powyższych okoliczności G. C. został całkowicie pominięty w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone postanowienie organ II instancji doręczył: G. S., A. S., Urzędowi Miasta i Gminy [...] oraz B. P. i T. P., a powinien w miejsce ostatnich odpis postanowienia doręczyć G. C..
Doszło w ten sposób do naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. co doprowadziło do tego, że strona postępowania (G. C.) bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Oznacza to, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien G. C., jako następcę prawnego Bożeny i T. P., uznać za stronę wznowionego postępowania administracyjnego.
Niezależnie od powyższych okoliczności WSA w Poznaniu podkreślił, że rację miał organ II instancji stwierdzając, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie jedynie, gdy tak stanowi kodeks – art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zażalenia nie przysługuje. Zażalenie przysługuje bowiem jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134, 123 § 1 w zw. z art. 144 i art. 145 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks – art. 141 § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zażalenia nie przysługuje. Zażalenie przysługuje bowiem jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W postanowieniu organu I instancji zawarto błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia, jednak nie może to skutkować uprawnieniem strony do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z tego względu na podstawie art. 134 k.p.a. należało orzec o niedopuszczalności zażalenia [...] i A. S.. Za stronę postępowania SKO uznało następcę prawnego G. P. i T. P. – G. C..
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli G. S. i A. S. (dalej: skarżący). Wnieśli o jego uchylenie, ponownie – podobnie jak w wypadku skargi na postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2016 r. – podnosząc argumenty dotyczące konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżący poinformowali, że G. C. sprzedał w dniu [...] lipca 2016 r. swoje udziały w nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] B. P., która stała się jego następcą prawnym, a on sam przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego stracił. Tym samym SKO pominęło w toczącym się postępowaniu stronę. Do skargi dołączono odpis aktu notarialnego [...].
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie dnia [...] marca 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania B. P. i T. P.. Wnieśli oni o oddalenie skargi i poinformowali, że na skutek umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2017 r. ponownie stali się współwłaścicielami działki [...] Uczestnicy postępowania złożyli wypis aktu notarialnego repertorium A nr [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Część skargi dotyczyła bowiem konieczności, zdaniem skarżących, zawieszenia postępowania administracyjnego.
Burmistrz decyzją z [...]
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na wniosek G. S. i A. S., którzy podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr [...] i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działkę ewid. [...], wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania Burmistrz powołał art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.
Stronami wznowionego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa byli G. S. i A. S. oraz B. P. i T. P..
Następnie, na skutek sprzedaży udziału w nieruchomości z dnia [...] listopada 2015 r., współwłaścicielem nieruchomości w miejsce B. P. i T. P. stał się G. C.. Pominięcie go w postępowaniu skutkowało uchyleniem postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2016 r. przez WSA w poznaniu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie III SA/Po 215/16.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO winno uznać za stronę G. C., gdyż był on wówczas współwłaścicielem nieruchomości.
W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.
W sprawie niniejszej taka zmiana stanu faktycznego nastąpiła, jako że na skutek umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2016 r. współwłaścicielem nieruchomości przestał być G. C., a w jego miejsce wstąpiła B. P.. Następnie – na skutek umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2017 r. – współwłaścicielem nieruchomości stał się także T. P..
W takiej sytuacji wskazania wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. pozostają wiążące co do tego, że stronami postępowania administracyjnego przed organem muszą być wszyscy aktualni współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], zaś pominięcie któregokolwiek z nich stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast wiążące imienne wskazanie współwłaściciela, skoro osoba ta w dacie ponownego orzekania przez SKO współwłaścicielem już nie była. Oczywiście wiążący pozostaje także pogląd Sądu, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. zażalenie nie przysługuje.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (bez względu na wpływ na wynik sprawy). Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. i zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia pominięta została strona – B. P., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O zwrocie stronie skarżącej kosztów sądowych postanowiono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne.