Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych obejmującego maksymalnie [...] budynków (osiem budynków trzykondygnacyjnych, dwadzieścia budynków dwukondygnacyjnych) na działce ewid. nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Spółka A (zwana dalej również "skarżącą") powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]
Postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Kolegium wznowiło przedmiotowe postępowanie.
W dniu [...] marca 2017 r. nr [...] Kolegium wydało decyzję o następującej treści "odmawiam uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2016 r. znak: [...], gdyż brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b".
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o następującej treści "utrzymuje w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2016 r. znak: [...], gdyż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie spółce statusu strony postępowania administracyjnego
- 2. art. 6 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ na podstawie przepisów prawa,
- 3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie sytuacji faktycznej,
- 4. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwianiu sprawy,
- 5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak elementów, koniecznych, które zaskarżona decyzja winna posiadać w tym lakoniczne (a w zasadzie jego brak) uzasadnieni prawne i faktyczne,
- 6. art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. ([...]) która narusza m.in.
- - art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 rok (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez błędną wykładnię zasady sąsiedztwa i niedostosowanie nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji
- - § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez błędne określenie obszaru analizowanego i błędną analizę między innymi funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,
- - § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wskaźników zabudowy,
- - § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,
- - § 7 ust 1-4 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,
- - § 9 ust 2 rozporządzenia, poprzez lakoniczną (a w zasadzie brak) analizy zawierającej cześć tekstową.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna z przyczyn innych aniżeli w niej powołane.
Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).
Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa".
Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1399/05, Lex nr 243791 oraz NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1433/07). W orzecznictwie pojawił się pogląd, że możliwe jest więc oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych(LEX nr 2331112 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. I OSK 2286).
Sąd w niniejszym postępowaniu badając zaskarżone decyzje dopatrzył się oczywistych i rażących błędów proceduralnych. Po pierwsze rozpatrzenie przez organ odwoławczy w postępowaniu drugoinstancyjnym odwołania(wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 kpa. Otóż organ ten obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu ze wskazanych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć.
Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może więc tylko utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
Należy przy tym zauważyć, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA sgn. akt II OSK 1923/07; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 926/10 oraz z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 408/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję o następującej treści "utrzymuje w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2016 r. znak: [...], gdyż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b".
Treść rozstrzygnięcia stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy sformułował ją posługując się określeniami nie wymienionymi w katalogu tego przepisu. Treść sentencji decyzji organu drugiej instancji poprzez jej skomplikowaną konstrukcję staje się mało czytelna,co może budzić wątpliwości interpretacyjne. Można wnioskować, że organ drugiej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b. Tym czasem organ drugiej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym orzeka na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zgodnie z przepisem art.133§1§ 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy, które zostały przez SKO nadesłane do Sądu jako te, które miały służyć we wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym do analizowania statusu strony postępowania brak jest pełnej dokumentacji, z której mogłoby wynikać, że SKO w postępowaniu nadzwyczajnym faktycznie analizowało wpływ oddziaływania rozległej inwestycji w postaci maksymalnie [...] budynków (ośmiu budynków trzykondygnacyjnych i dwudziestu budynków dwukondygnacyjnych) na położoną w bliskim sąsiedztwie nieruchomość należącą do Spółki A. SKO w niniejszej sprawie analizowało w trybie nadzwyczajnym przesłanki dotyczące interesu prawnego powyższej spółki do występowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Sprawa dotyczyła ewentualnego wzruszenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 roku [...] roku utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy w S. z dnia [...] grudnia 2015 roku o nr [...] roku wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym bez analizy pełnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tzn. zawierającej załączniki graficzne z w postaci map, bez wskazania również innych map, z których mogłoby wnioskować faktyczne położenie nieruchomości wnioskującej spółki o wznowienie postępowania w relacji do terenu objętego inwestycją(takich dokumentów w nadesłanych do sądu aktach brakuje). W uznaniu sądu odmówienie statusu strony we wznowionym postępowaniu bez analizy podstawowych dokumentów jakim są pełne akta postępowania administracyjnego w postępowaniu zwykłym nosi cechy rażącego naruszenia procedury administracyjnej.
Zebranie przez SKO pełnej dokumentacji stanowi naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego. Taki sposób orzekania razi w obowiązujący porządek prawny.
Tym bardziej, że zaskarżona do Sądu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja SKO zawiera błędną sentencję a obydwie decyzje SKO lakoniczne uzasadnienie. Oczywiście narusza to więc przepis art.. 107§ 3 zgodnie, z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone decyzje SKO tych elementów nie zawierają. Samo przytoczenie szeregu orzeczeń sądowych na potwierdzenie rozumienia interesu prawnego oraz dodatkowo zawarcie jednego zdania, że cyt.:"za strony postępowania nie zostali uznani właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] " nie czyni zadość przepisowi art.. 107§ 3 k.p.a.
.Powyższe uchybienia w ocenie Sądu zakwalifikowane muszą być łącznie jako rażące przepisów procedury tzn. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wespół z art.. 107§ 3 k.p.a.,art.7 i art.11k.p.a skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.
Kwalifikacji tej nie może zmienić stanowisko wyrażone przez organ w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji stwierdzonego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 507).