Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851, ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115, dalej także: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u B. P.. Organ ustalił, że B. P. była nauczycielem akademickim w P. i pracowała w zawodzie od [...] r. Wskazał też, że pierwsza decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z dnia [...]2005 r. została wydana na podstawie orzeczeń W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł..
Organ odwoławczy utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 327/06 uchylił obie decyzje, wskazując, że nie ustalono z należytą starannością stanu faktycznego w zakresie przebiegu pracy zawodowej oraz oceny narażenia zawodowego pracownika; ponadto wcześniej rozpoznając sprawę organ odwoławczy naruszył obowiązek uzupełnienia dowodów i materiałów oraz obowiązek ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że realizując zalecenia zawarte w wyżej wymienionym wyroku zwrócił się do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia o uzupełnienie i rozszerzenie orzeczenia lekarskiego z 2004 r. W. Centrum Medycyny Pracy w P. ponownie odniosło się do stwierdzonej u strony dysfonii hyperfunkcjonalnej podkreślając, iż jest to zaburzenie czynnościowe krtani mogące występować między innymi na podłożu zapalnym poinfekcyjnym, alergicznym, neurastenicznym, nieprawidłowej emisji głosu i jest jedynie objawem towarzyszącym dla utrwalonych zmian organicznych w narządzie głosu.
W trzykrotnych szczegółowych badaniach (Klinika, W. Centrum Medycyny Pracy, Instytut Medycyny Pracy) nie stwierdzono u strony żadnych zmian organicznych, które stanowiłyby podstawę do ustalenia rozpoznania choroby związanej z wysiłkiem głosowym. W ocenie jednostki dodatkowe dokumenty dostarczone przez stronę nie przyczyniły się do zmiany stanowiska, a wręcz utwierdziły ją w przekonaniu, że schorzenia narządu głosu mają charakter pozazawodowy. Na poparcie tych ustaleń jednostka przytoczyła opinię dr hab. med. B. W.-W., która jest autorytetem w dziedzinie foniatrii.
W odwołaniu skarżąca wskazała, że organ nie odniósł się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. i w sposób dowolny ocenił zebraną dokumentację medyczną. Uznała, że w sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo pojawienia się źle pojętej solidarności lekarskiej, a tym samym nieobiektywnej opinii wydanej przez biegłego, powołanego ze środowiska p. i w związku z tym powinien być powołany biegły spoza ośrodka p.
Decyzją z dnia [...] 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. utrzymał decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zwrócił uwagę, że B. P. pracowała jako nauczyciel akademicki do [...] r., a w latach [...] zatrudniona była w charakterze psychologa klinicznego, prowadząc przy tym zajęcia dydaktyczne i obozy naukowe ze studentami oraz zajęcia terapeutyczne z chorymi. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie były orzeczenia lekarskie W. Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] r. nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] 2005 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a ponadto wywiad epidemiologiczny. Jednostki służby zdrowia, które wydały orzeczenia wnikliwie zapoznały się z oceną narażenia zawodowego, dokumentacją badań profilaktycznych oraz dokumentacją lekarską leczenia laryngologicznego i foniatrycznego, w szczególności z dokumentacją Oddziału Foniatrii i Audiologii Samodzielnego szpitala Klinicznego nr 2 w P., P. Ośrodka Medycyny Pracy "M." oraz Poradni Laryngologicznej NZOZ "M." s.c. w K., a w dalszej kolejności również z zaświadczeniami lekarskimi: z dnia [...] 2006 r. i [...] 2007 r. wydanymi przez lek. med.
E. D.-M. - specjalistę otolaryngologa, z dnia [...] 2006 r. wydanym przez lek. med. A. S. - specjalistę chorób ucha, nosa, gardła i krtani, foniatrę. Organ odwoławczy podał, że przeprowadzenie kolejnych badań nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno ze względów medycznych jak i prawnych - brak bowiem rozbieżności w ustalonych rozpoznaniach klinicznych. Podkreślił, że w kilku placówkach medycznych wykonano badanie laryngostroboskopowe, które jest najbardziej obiektywnym i precyzyjnym badaniem umożliwiającym m. in. ocenę budowy, ruchów i czynności fałdów głosowych w zwolnionym tempie, podczas oddychania oraz fonacji; badanie to pozwala również na ustalenie, która z grup mięśni krtaniowych jest uszkodzona. Z opinii W. Centrum Medycyny Pracy wynika, że badanie laryngologiczne lub foniatryczne, w którym nie wykonano badania laryngostroboskopowego pozwala wprawdzie na rozpoznanie braku zwarcia fałdów głosowych, jednak nie pozwala na rozstrzygniecie, które z mięśni krtaniowych są odpowiedzialne za stwierdzone zmiany.
Szczegółowa analiza dokumentacji przeprowadzona przez jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia wykazała, że w Poradni Laryngologicznej NZOZ "M." s.c. w K. oraz P. Ośrodku Medycyny Pracy "M." nie wykonano tego badania. Zatem rozpoznania kliniczne zawarte w zaświadczeniach wydanych na prośbę B. P. są nieuzasadnione.
W skardze B. P. zarzuciła naruszenie:
- – art. 75 K.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez nią zaświadczeń lekarskich wydanych przez lekarzy specjalistów;
- – art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujący sposób zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;
- – art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy oraz zlekceważenie wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wniosek skarżącej o powołanie niezależnego biegłego, wobec odmowy skierowania przez jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia na dodatkową konsultację należało uznać za bezzasadny.
Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 70/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę B. P.. Wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie badania pozwoliły stwierdzić, że rozpoznany u skarżącej przewlekły prosty nieżyt krtani, obrzęk podśluzówkowy fałdów głosowych oraz dysfonia hyperfunkcjonlana nie spełnia warunków do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Sąd powołał się na pogląd orzecznictwa, iż organ inspekcji sanitarnej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, a orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.
Następnie Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca była badana w W. Centrum Medycyny Pracy w P. - jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, a następnie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. - jednostce orzeczniczej drugiego stopnia. Jednostki stwierdziły u skarżącej jedynie dysfonię hyperfunkcjonlaną, natomiast nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, opisanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Na tej podstawie Sąd zgodził się z organami orzekającymi, że wskazane orzeczenia lekarskie zawierają wiarygodne uzasadnienie.
Na skutek skargi kasacyjnej B. P., w którym zarzuciła ona naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1372/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., jeżeli właściwy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego.
Następnie wskazał, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. pismem z dnia [...] 2008 r., powołując się na § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w związku powziętymi z wątpliwościami zwrócił się do W. Centrum Medycyny Pracy o akceptację obserwacji klinicznej skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Po otrzymaniu pisma od W. Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] 2008 r., w którym jednostka orzecznicza odmówiła skierowania uznając je za bezzasadne z punktu widzenia medycznego i prawnego, organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia wynika, że to organ uprawniony do wydania decyzji decyduje o tym czy i jakie czynności procesowe podejmie celem uzupełnienia materiału dowodowego. Kompetancja w tym zakresie nie należy do lekarza wydającego orzeczenie lekarskie ani do jednostki orzeczniczej II stopnia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie w istocie to W. Centrum Medycyny Pracy zadecydowało o tym czy organ odwoławczy ma wyjaśniać powzięte wątpliwości, co nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Nawet jeżeli Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. nie uzyskał akceptacji obserwacji klinicznej w kolejnej placówce medycznej, to nie zwalniało to go od wyjaśnienia wątpliwości występujących w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wątpliwości takie występują; konieczne było wyjaśnienie, czy u skarżącej występuje brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej, czy schorzenie to jest, jak twierdzi skarżąca, tożsame z uznanym za chorobę zawodową niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjna głośni, czy też jest to inna jednostka chorobowa. Z opinii uzupełniającej nadesłanej przez W. Centrum Medycyny Pracy, podpisanej przez dr hab. med.
B. W.-W., nie wynika jednoznaczna odpowiedź na powyższe pytanie. Wynika z niej, że w pewnych przypadkach brak pełnego zwarcie fonacyjnego głośni może pozostawać w ścisłym związku z wysiłkiem głosowym, a więc opinia uzupełniająca takiej możliwości nie wykluczyła. Jednocześnie z opinii tej nie wynika w sposób jednoznaczny czy brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej jest tożsamy z niedowładem mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organu było doprowadzenie do wyjaśnienia powyższych kwestii. Ich pominięcie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowiło naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.
W piśmie z dnia 25 lutego 2010 r. B.a P. nadmieniła, że w związku z rozbieżnościami w diagnozach lekarskich dotyczących stanu jej narządu głosu, poddała się dodatkowemu badaniu lekarskiemu (laryngostroboskopowemu). Wynik tego badania potwierdza trwałe zmiany chorobowe. Zdaniem skarżącej nie można zatem utrzymywać, że choroba jest okresowa, tym bardziej, że te same zmiany występując na przestrzeni 26 lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę powinien stosować się do wyjaśnień istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1372/09 wyraził jednoznaczne stanowisko, że nie usunięto braków i wątpliwości w materiale dowodowym, w stopniu pozwalającym wykluczyć przesłanki stwierdzenia u B. P. choroby zawodowej. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść znajdującego się w aktach pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2008 r. Z pisma tego wynika, że organ ten - powołując się na § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) - w związku z powziętymi w sprawie wątpliwościami zwrócił się do W. Centrum Medycyny Pracy o akceptację obserwacji klinicznej skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S..
Na poparcie wniosku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że w sprawie dowodami są nie tylko orzeczenia lekarskie jednostek upoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych, ale także "potwierdzające zgoła odmienne stanowisko zaświadczenia lekarskie wystawione na prośbę samej zainteresowanej przez lek. med. D.-M. oraz lek. med. A. S." (k. 144-147 akt adm.). Pismem z dnia [...] 2008 r. W. Centrum Medycyny Pracy w P. odmówiło skierowania uważając je za bezzasadne z punktu widzenia medycznego i prawnego (k. 138-140 akt adm.). Uwzględniając zawarte w tym piśmie wskazania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zdecydował się wystąpić do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o zwrot akt dotyczących B. P. (k. 150 akt adm.), w celu wydania w sprawie decyzji.
Należy zauważyć, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że z treści § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych jednoznacznie wynika, że to organ uprawniony do wydania decyzji decyduje o tym czy i jakie czynności procesowe podejmie celem uzupełnienia materiału dowodowego. Decyzja w tym zakresie nie należy do lekarza wydającego orzeczenie lekarskie ani do jednostki orzeczniczej II stopnia. Z okoliczności tej sprawy wynika, że to opinia W. Centrum Medycyny Pracy w P. zdecydowała o tym, iż organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia wątpliwości, które wcześniej w sprawie dostrzegł (wskazuje na to choćby treść pisma z dnia [...] 2008 r. (k. 145 akt adm.). W sprawie niezbędne było wyjaśnienia, czy u skarżącej występuje brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej, czy schorzenie to jest, jak twierdzi skarżąca, tożsame z uznanym za chorobę zawodową niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjna głośni, czy też jest to inna jednostka chorobowa.
Z opinii uzupełniającej nadesłanej przez W. Centrum Medycyny Pracy, podpisanej przez dr hab. med. B. W.-W., nie wynika jednoznaczna odpowiedź na powyższe pytanie. W ostatnim zdaniu tej opinii stwierdzono, że: "Bardzo zatem wątpliwe jest twierdzenie, że każdy brak pełnego zwarcia fonacyjnego głośni pozostaje w ścisłym związku wyłącznie z wysiłkiem głosowym i jest zawsze podstawą do rozpoznania choroby zawodowej zgodnie z przyjętymi obecnie kryteriami klinicznymi", co prowadzi do wniosku, że w pewnych przypadkach brak pełnego zwarcie fonacyjnego głośni może jednak pozostawać w ścisłym związku z wysiłkiem głosowym.
Jednocześnie z opinii tej nie wynika w sposób jednoznaczny czy brak zwarcia fonacyjnego w części międzychrzęstnej jest tożsamy z niedowładem mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni.
Organy powyższych kwestii jednoznacznie nie wyjaśniły, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Należy mieć na względzie, że w myśl tych przepisów organy administracji publicznej obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), a dopiero wyczerpująco zebrany i w całości rozpatrzony materiał dowodowy daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 K.p.a.).
W postępowaniu w sprawie chorób zawodowych organom administracji przyznano też dodatkowe kompetencje, w postaci upoważnienia do żądania od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację bądź też do podjęcia innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego (art. 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 2002 r. - aktualnie zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, Dz.U. Nr 105, poz. 869). Z kompetencji tych, w razie uzasadnionej potrzeby (gdy zaistnieją wątpliwości co do rozpoznania choroby zawodowej), organ administracji nie tylko może, ale powinien skorzystać.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] r. nr [...].
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Odstąpiono od orzeczenia o wykonalności decyzji (art. 152 P.p.s.a.), gdyż z uwagi na jej odmowny charakter nie podlega ona wykonaniu.