Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.) Burmistrz K. (dalej organ I instancji albo Burmistrz), na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2007 r.) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce numer [...], położonej w S. przy ul. O. [...], stwierdził wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja z [...] października 2007 r. została wydana na wniosek J. O. (dalej zwanego Inwestorem). Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnik D. P. (dalej zwanej Wnioskodawczynią, Odwołującą albo Skarżącą) wniósł o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Burmistrz, opisując dotychczasowy przebieg postępowania podkreślił, że w wyniku wznowienia postępowania ponownie rozpatrzył sprawę i stwierdził, że Wnioskodawczyni jako strona nie brała udziału w postępowaniu, co uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji zmuszony byłby wydać decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej, brak jest podstaw do jej uchylenia. Zgodnie z art. 151 § 2 kpa, w związku z zaistnieniem okoliczności z art. 146 § 2 kpa, organ nie uchyla decyzji.
W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, co potwierdza powtórna analiza charakteru zabudowy sąsiedniej tj. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przeprowadzonej analizie stwierdzono, że działka numer [...], położona w S., znajduje się na obszarze głównie o funkcji zagrodowej i stanowi uzupełnienie istniejącego już od 1947 roku gospodarstwa rolnego. Oczywistym jest, że zarówno nieruchomość Inwestora, jak i Wnioskodawczyni są usytuowane na terenie o funkcji zagrodowej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej K. z [...] września 1993 r., nr [...] (dalej Plan), który obowiązywał do dnia [...] grudnia 2002 r., działka nr [...]przeznaczona była pod tereny zabudowy zagrodowej. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K., owa działka znajduje się na terenach przewidzianych pod zabudowę zagrodową.
Przedsięwzięcie jest również zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) i rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1997 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877 ze zm., dalej rozporządzenie z 1997 r.). Powtórna analiza w terenie wykazała kontynuację funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obrębie analizowanego terenu występuje głównie zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo - garażowa i usługowo-handlowa jako uzupełniająca.
Planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdził opinią z [...] stycznia 2010 r. Wydział Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Po zrealizowaniu owej inwestycji obsada zwierząt w całym gospodarstwie nie przekroczy 40 DJP, w związku z czym przedsięwzięcie nie będzie zaliczać się do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według organu, poczynione ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia) na dz. nr [...], położonej w S. przy ul. O. [...], będzie stwarzała uciążliwość dla otoczenia ponad granice wynikające ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i ze stosunków miejscowych.
Ustosunkowując się do twierdzeń Wnioskodawczyni organ I instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego. Ustalone w decyzji warunki przesądzą o treści kolejnej decyzji, niezbędnej w procesie inwestycyjnym, a mianowicie pozwolenia na budowę, po spełnieniu wymagań przewidzianych prawem budowlanym. Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upup bądź ustawa planistyczna) nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nawet w części, czy w całości zrealizowanej.
Zatem organ winien rozpatrzyć merytorycznie wniosek o ustalenie warunków zabudowy na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnię), niezależnie od tego czy zmiana w opisanym zakresie już nastąpiła. Poczynione ustalenia nie dają podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza K. z 26 października 2007 r. Organ I instancji podkreślił nadto, że brak jest podstaw do stawiania przez pełnomocnika Wnioskodawczyni zarzutów o nieudostępnieniu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dnia [...] marca 2011 r. Wnioskodawczyni wraz z pełnomocnikiem stawili się w Urzędzie, gdzie umożliwiono Im zapoznanie się z aktami sprawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji datowanym [...] kwietnia 2011 r., Wnioskodawczyni reprezentowana przez pełnomocnika wyraziła swe niezadowolenie z jej treści, negując umożliwienie przez organ I instancji zapoznania się z dokumentami sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO albo Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 w z. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2011 r.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, że prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której ma być realizowany obiekt budowlany jest źródłem interesu prawnego, co uzasadnia przyznanie właścicielowi tej nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro Odwołująca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z 26 października 2007 r., to zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Organ I instancji w kwestionowanej decyzji powołał prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa. W swym rozstrzygnięciu stwierdził w sposób wyraźny, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazał okoliczności z powodu których mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Ponownie przeprowadzona analiza wykazała kontynuację funkcji cech zabudowy i zagospodarowania trenu. W obrębie analizowanego obszaru występuje głównie zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa. Warunki zabudowy ustalone dla omawianej inwestycji w decyzji z [...] października 2007 r. nie naruszają w tym zakresie ustawy planistycznej. Jeśli wnioskowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją, to organ nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W obowiązującym stanie prawnym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być bowiem jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Taka sprzeczność nie występuje w omawianej sprawie. Dodatkowe ustalenie organu, że po zrealizowaniu inwestycji obsada zwierząt w całym gospodarstwie rolnym Inwestora nie przekroczy 40 DJP potwierdza, że inwestycja nie będzie stwarzała uciążliwości dla otoczenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu, że w udostępnionych aktach brak jest dokumentów poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy SKO wyjaśniło, że odwołanie od decyzji rozpatrywane było na rozprawie przed Kolegium dnia [...] maja 2011 r. i również w toku tego postępowania strona mogła zapoznać się z aktami sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] czerwca 2011 r., Wnioskodawczyni reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie decyzji z [...] maja 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z 4 kwietnia 2011 r., i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji z 30 maja 2011 r. naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, 3) art. 146 § 2 przez jego zastosowanie, 4) art. 107 § 1 i 3 kpa przez ich niepełne zastosowanie.
W uzasadnieniu Skarżąca zauważyła w szczególności, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia wyrok WSA z 9 września 2009 r., II SA/Po 834/08 i wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, zapadłe na skutek kontroli decyzji wydanych w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym.
Odnosząc się do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. Skarżąca zauważyła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie był kompletny, ponieważ nie zawierał wszystkich danych wynikających z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 upzp. W złożonym wniosku brakowało m. in. określenia sposobu unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 pkt 2a upzp); na jakiej podstawie Burmistrz wskazał sposób gospodarowania odpadami, skoro nie miał wiedzy o płycie gnojowej i szczelnym zbiorniku na gnojówkę. We wniosku brak jest informacji o obiektach budowlanych towarzyszących inwestycji głównej i informacji o załącznikach. Organ I instancji błędnie nie zastosował art. 64 § 2 kpa.
W decyzji z [...] października 2007 r. Burmistrz stwierdził, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp dokonano uzgodnień z zarządcą drogi. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by takich uzgodnień faktycznie dokonano - brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego takie uzgodnienie, a uzgodnienie takie jest konieczne.
SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, która została wydana po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy wznowionego z urzędu postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. nr [...], a nie na żądanie strony. Organ wznowił postępowanie z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Oznacza to, że do tej pory organ I instancji nie wznowił postępowania na żądanie strony z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 kpa i w tym względzie pozostaje nadal w bezczynności.
Do decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2011 r. dołączona została część tekstowa i graficzna powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powtórna analiza winna stanowić element nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a nie decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 kpa.
Do tej pory organy obu instancji nie ujawniły tego, jakie to istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (tj. w dniu 26 października 2007 r.) nie znane Burmistrzowi wyszły na jaw, a które to stały się przesłanką do wznowienia postępowania z urzędu w dniu [...] grudnia 2007 r.
SKO w niewielkim tylko stopniu odniosło się do istotnych wad decyzji o warunkach zabudowy wskazanych przez skarżącą w doręczonej organowi skardze kasacyjnej z [...] października 2009 r. Zdaniem Skarżącej w załączniku do decyzji z [...] października 2007 r. nie określono w prawidłowy sposób linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja ta nie zawiera załącznika będącego wynikiem badania obszaru analizowanego, zarówno części tekstowej, jak i graficznej.
SKO nie odniosło się też do tego, że Burmistrz w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego nie przeprowadził (nie ponowił) ani jednej czynności, w tym czynności dowodowych z udziałem strony.
Pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Burmistrz powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami w terminie do [...] grudnia 2009 r., a następnie uzyskał opinię z [...] stycznia 2010 r. Tym samym strona została pozbawiona możliwości skutecznego jej zaskarżenia (np. w trybie art. 106 § 5 kpa). SKO tego zarzutu także nie zbadało. Materiał dowodowy został uzupełniony bez udziału strony.
SKO nie zajęło stanowiska w sprawie braku precyzyjnie określonego w decyzji z [...] października 2007 r. rodzaju inwestycji (art. 54 pkt 1 upzp). Decyzja ta nie zawiera żadnych informacji o jakichkolwiek cechach inwestycji. Określenie precyzyjne cech inwestycji jest istotne nie tylko dla określenia przeznaczenia i właściwości inwestycji, ale przede wszystkim do tego, by można było ją zakwalifikować do odpowiedniej kategorii. Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji determinuje wskazanie wymagań stawianych inwestycji. W decyzji z [...] października 2007 r. nie ma nawet wzmianki o ograniczeniu obsady zwierząt w całym gospodarstwie do 40 DJP. Określona warunkami zabudowy, a następnie zrealizowana inwestycja z pojęciem zabudowy zagrodowej, a tym samym z kontynuacją istniejącej zabudowy nie ma nic wspólnego. Dopuszcza w istocie hodowlę w nieograniczonym zakresie, a więc produkcję wielkotowarową typu farmerskiego, co niewątpliwie stwarza uciążliwości dla otoczenia ponad przeciętną miarę i tym samym narusza przepisy upzp, a także przepisy kodeksu cywilnego.
Opierając się na protokole kontroli z [...] września 2007 r. Skarżąca wywiodła, że jest on dowodem na to, że Inwestor wybudował i użytkował obiekt budowlany inaczej niż był on zaprojektowany (k. 3-10 akt IV SA/Po 650/11).
W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 15-16 akt IV SA/Po 650/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja z [...] maja 2011 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia) położonego w miejscowości S., ul. O. [...], działka nr [...].
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że stanowiła ona już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z 26 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 269/10 (dalej wyrok IV SA/Po 269/10), WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił decyzję SKO z [...] lutego 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2010 r. nr [...], stwierdzającą wydanie decyzji z [...] października 2007 r. z naruszeniem prawa (k. 61 akt IV SA/Po 269/10). W uzasadnieniu wyroku WSA, odnosząc się do sposobu podjęcia wyżej wymienionych decyzji wyjaśnił, że niemożliwym pozostaje jednoczesne prowadzenie postępowania w dwu trybach nadzwyczajnych wznowienia i stwierdzenia nieważności. Organy administracyjne podjęły postępowanie w sprawie wznowienia postępowania po wniesieniu przez Skarżącą skargi na decyzję w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności. Decyzje organów obu instancji wydane zostały po wydaniu przez WSA wyroku z 9 września 2009 r., II SA/Po 834/08 (dalej wyrok II SA/Po 834/08), oddalającego skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] października 2007 r. Powyższy wyrok nie był rozstrzygnięciem prawomocnym, ponieważ Skarżąca złożyła skargę kasacyjną do NSA.
Organy administracyjne w niniejszej sprawie podjęły zawieszone postępowanie w przedmiocie wznowienia przedwcześnie, nie czekając na prawomocne rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 26 października 2007 r. Formułując w oparciu o art. 153 ppsa wiążące wskazania co do dalszego postępowania WSA zauważył, że organ I instancji w zależności od stanu sprawy zawisłej w NSA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy winien rozważyć, czy w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, czy też zachodzą warunki do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, działając zgodnie z kpa i uwzględniając uwagi zawarte w uzasadnieniu. Od wyroku II SA/Po 834/08 nie wniesiono skargi kasacyjnej (k. 61-61v, 63-70, 77-80 akt IV SA/Po 269/10).
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę pozostawał związany wyżej przedstawioną oceną prawną i wiążącymi wskazaniami WSA (art. 153 ppsa). Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2012 r., s. 397 uw. 2).
Mając na względzie prawną niedopuszczalność jednoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego w dwu trybach nadzwyczajnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na względzie, że wyrokiem z 9 września 2009 r., II SA/Po 834/08, WSA oddalił skargę od decyzji SKO z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 26 października 2007 r. (k. 150 akt IV SA/Po 834/08). W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA nie stwierdził naruszenia decyzją z [...] października 2007 r. przepisów prawa w stopniu rażącym. Sąd stwierdził nadto, że przywołana decyzja organu I instancji została wydana w zgodzie z upzp. Decyzja z [...] października 2007 r. zawiera opis planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem Inwestora i uzasadnienie, w którym zawarto motywy rozstrzygnięcia. Do decyzji tej dołączono załącznik nr 1 zawierający wnioski z analizy i załącznik graficzny, na którym zgodnie z art. 54 § 3 upzp zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji.
Niedoręczenie decyzji wraz z załącznikami Skarżącej było i winno być przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Okoliczność ta nie może być podstawą przyjęcia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym (k. 157-164 akt IV SA/Po 834/08). Wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, NSA oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od tego wyroku (k. 196-202v akt IV SA/Po 834/08). W uzasadnieniu odnosząc się do twierdzeń Autora skargi kasacyjnej, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bezspornie załączona do akt, nie jest w istocie tym dokumentem ze względu na jego powierzchowność, NSA wyjaśnił, że nie stanowi ona wystarczającej przesłanki do uznania, że organ administracyjny takiej analizy nie przeprowadził, a to z kolei wyklucza możliwość przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, spowodowanego brakiem analizy.
Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że przepisy dotyczące wymogów analizy terenu sąsiedniego muszą być wykładane stosownie do rodzaju inwestycji i w takim wypadku, stosownie do okoliczności, mogą być pominięte pewne elementy, dotyczące tych cech podlegającego przebudowie budynku, które w wyniku przebudowy nie podlegają jakimkolwiek zmianom.
Dokonując w niniejszej sprawie IV SA/Po 650/11 kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] maja 2011 r. i poprzedzającego jej wydanie postępowania, Sąd na podstawie art. 170 ppsa pozostawał związany wyżej wymienionymi prawomocnymi wyrokami WSA i NSA. Sąd miał na uwadze, że nie zapadły one w tej samej sprawie, co kontrolowana, tym niemniej dotyczyły zgodności z prawem decyzji z [...] października 2007 r., tej samej która zakończyła postępowanie będące przedmiotem wznowienia. Poza tym w odniesieniu do decyzji z [...] października 2007 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, sformułowała w sprawie IV SA/Po 650/11 szereg zarzutów, które uprzednio były podnoszone w sprawie zakończonej wyrokami: II SA/Po 834/08 i II OSK 1856/09 (k. 3-6, 65-66, 174-178 akt II SA/Po 834/08). Bez uwzględnienia prawomocnych orzeczeń WSA i NSA odniesienie się do nich nie byłoby pełne oraz prawidłowe.
Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu były rozstrzygnięcia organów administracji wydane w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Jak zauważył WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku IV SA/Po 269/10, tryb wznowienia postępowania zapewnia możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o której rozstrzygała zaskarżona decyzja. O ile wady wymienione w art. 145-145b kpa są istotnymi wadami postępowania prowadzącymi do wznowienia postępowania, a nie wznowienia decyzji, o tyle przesłanki o których stanowi art. 156 § 1 kpa tkwią w samym akcie decyzyjnym. W wyniku wykazania którejkolwiek z nich nie dochodzi do wzruszenia postępowania, tylko stwierdzenia nieważności decyzji ex tunc. W doktrynie podkreśla się niekonkurencyjność poszczególnych trybów weryfikacji, które mają na celu usunięcie tylko określonego typu wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.
Zastosowanie trybu niewłaściwego byłoby rażącym naruszeniem prawa (G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2010, t. II, s. 260-261 uw. 1). Podstawy wznowienia odnoszą się do przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej. Wystąpienie którejkolwiek z nich nie powoduje automatycznie wadliwości samej decyzji. Wyrazem tego jest art. 146 § 2 kpa stanowiący o zaniechaniu uchylenia decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym znaczeniu rzeczywiste wystąpienie przesłanki o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa samo w sobie nie musi automatycznie przesądzać o wadliwości wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że mimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem (wyrok NSA z 20.5.1999 r., IV SA 960/97, Lex nr 47290; wyrok WSA w Warszawie z 07.6.2006 r., VII SA/Wa 744/06, Lex nr 213991).
Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w sytuacji, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, tzn. tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.Beck 2011, s. 567-568, nb 3).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji trafnie przyjęły, że wystąpienie przesłanki o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa w postaci braku udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Skarżącej prowadziło do prawidłowego wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co skutkowało ograniczeniem się Burmistrza do stwierdzenia wydania decyzji z 26 października 2007 r. z naruszeniem prawa (art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa).
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sformułowane przez Skarżącą zarzuty odnoszą się przede wszystkim do prawidłowości samej decyzji z 26 października 2007 r., a nie poprzedzającego jej wydanie postępowania. Część z nich, dotycząca wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, została już wprost podniesiona w formie zarzutu w postępowaniu zakończonym przed WSA prawomocnym wyrokiem z dnia z 9 września 2009 r., II SA/Po 834/08. NSA w wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, wyraźnie przesądził o niezasadności zarzutu Skarżącej dotyczącego prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, która bezspornie została załączona do akt sprawy.
Poza tym NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, że przepisy dotyczące wymogów analizy terenu sąsiedniego muszą być wykładane stosownie do rodzaju inwestycji i w takim wypadku, stosownie do okoliczności, mogą zostać pominięte pewne elementy, dotyczące cech podlegającego przebudowie budynku, które w wyniku przebudowy nie podlegają jakimkolwiek zmianom (k. 161-162, 201v akt II SA/Po 834/08). Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że przeprowadzona we wznowionym postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona zarówno w części tekstowej, jak i graficznej przez głównego specjalistę-architekta mgr inż. architekta K. R., sporządzone jako element postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2011 r., nie prowadziły do odmiennych ustaleń i wniosków, niż przyjęte w decyzji z [...] października 2007 r. (k. 2-5 oraz część tekstowa i graficzna analizy, opracowanej przez mgr inż. arch.
Justynę Kozłowską wraz z reprodukowanymi zdjęciami, poprzedzającymi wydanie decyzji z 18 stycznia 2010 r. - w aktach Burmistrza w tomie 2 akt administracyjnych; k. 46-53, 30-43 akt I instancji w aktach Burmistrza w tomie 1 akt administracyjnych).
Jako niezasadny w ocenie Sądu należało uznać zarzut Skarżącej dotyczący braku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd miał na uwadze, że postanowieniem z [...] grudnia 2007 r., nr [...] (dalej postanowienie z 3 grudnia 2007 r.) organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2007 r., wskazując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 149 § 1 i 2 kpa (k. 18 akt Burmistrza w tomie 1 akt administracyjnych). Przywołanie przez Burmistrza jako podstawy art. 145 § 1 pkt 5 kpa i wskazanie, że wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu, było innym naruszeniem przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Skarżąca wnosząc dnia [...] listopada 2007 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r., w sposób oczywisty dochowała terminu z art. 148 § 1 kpa, wyraźnie wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa i to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z [...] października 2007 r. (k. 28-29 akt Burmistrza w t. 1 akt administracyjnych).
W dalszej części postępowania, na skutek decyzji Kolegium z [...] marca 2008 r. nr [...], przesądzono że postępowanie wznowieniowe zainicjowała strona na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co wynika z wniosku z 23 listopada 2007 r., i w dalszej części postępowanie wznowieniowe toczyło się z uwzględnieniem przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie było zatem podstaw do wydawania kolejnego postanowienia o wznowieniu w tej samej sprawie administracyjnej, z powołaniem się na inną przesłankę – z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji w decyzji z: [...] kwietnia 2011 r. i [...] maja 2011 r., trafnie rozważyły zasadność zmiany decyzji z [...] października 2007 r. również z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa ustalając, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co uzasadniało stwierdzenie wydania powyższej decyzji z naruszeniem prawa.
Organy obu instancji nie pominęły zatem podnoszonej przez Skarżącą przesłanki braku udziału w zakończonym decyzją z [...] października 2007 r. postępowaniu nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Bezzasadnym jest zatem zarzut pozostawania w bezczynności organu I instancji co do nie wznowienia postępowania na żądanie strony z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia brak wskazania nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z [...] października 2007 r., skoro Skarżąca od samego początku podnosiła, że podstawą złożenia pismem z [...] listopada 2007 r. podania o wznowienie postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Za nietrafne należało uznać twierdzenie Skarżącej dotyczące załączenia do decyzji z [...] kwietnia 2011 r. części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ani z treści tej decyzji, ani z jej rozdzielnika nie wynika, by wskazane przez Skarżącą dokumenty stanowiły część składową decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Ponieważ w kontrolowanym postępowaniu nie została wydana nowa decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, wskazane przez Skarżącą dokumenty z oczywistych powodów nie mogły stać się jej częścią. Oba wskazane dokumenty, podobnie jak analogiczne dokumenty poprzedzające wydanie decyzji z [...] stycznia 2010 r., wraz z reprodukowanymi zdjęciami, stanowiły element postępowania dowodowego we wznowionym postępowaniu (art. 75 § 1 kpa). Także i z tego punktu widzenia, niezasadnym okazał się zarzut skargi, że Burmistrz w toku postępowania wznowieniowego nie przeprowadził żadnej czynności dowodowej.
Za niezasadne w ocenie Sądu należało uznać zarzuty braku udziału Skarżącej w toczącym się na skutek wznowienia postępowaniu. Skarżąca począwszy od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania w dniu [...] listopada 2007 r. brała aktywny udział w postępowaniu, wnosząc środki prawne od zapadających rozstrzygnięć. Dowodem zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu jest także notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu I instancji dnia 21 marca 2011 r. o zapoznaniu się Skarżącej z zebranym materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2011 r. (k. 8 akt Burmistrza w tomie 2 akt administracyjnych). Uzyskanie przez Burmistrza opinii z [...] stycznia 2010 r., po zawiadomieniu strony pismem z [...] grudnia 2009 r. o możliwości zapoznania się z aktami, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), skoro mimo nadal toczącego się postępowania w I instancji (przez ponad rok i 2 miesiące) i w II instancji, Skarżąca nie wykazała, mimo reprezentowania przez pełnomocnika, jakie owo uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z punktu widzenia prawidłowości decyzji z [...] października 2007 r. nie ma znaczenia wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] kwietnia 2009 r., W [...] uznający J. O. za winnego popełnienia czynu, polegającego na tym, że w okresie od sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. w S. przy ul. O. [...] będąc właścicielem budynku o przeznaczeniu magazynowym zmienił sposób użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia, to jest wykroczenia z art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane i wymierzający Mu grzywnę w kwocie 100,00 zł (k. 193 akt [...]), następnie utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] lipca 2009 r., [...] (k. 226 akt [...]). Problematyka samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu magazynowego na cele inwentarskie nie ma związku z postępowaniem wznowieniowym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedynie na marginesie należy podnieść, że ustalenia wyroków sądów karnych w sprawach o wykroczenia nie wiążą sądów administracyjnych (art. 11 ppsa; J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: red.
R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 122 nb 4). Poza tym należy zwrócić uwagę, że postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z [...] maja 2009 r., Kp 152/09, Sąd utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego w K. o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień w dniu [...] października 2007 r. przez Burmistrza K. przez wydanie powyższej decyzji (k. 47 akt IV SA/Po 650/11).
Odnosząc się do kluczowego zdaniem Skarżącej zarzutu dotyczącego braku oznaczenia w decyzji z [...] października 2007 r. cech inwestycji, pozostaje on nieuzasadniony. Po pierwsze, zarzut ten odnosi się do samej treści powyższej decyzji, a nie poprzedzającego jej wydanie postępowania. Po drugie, jak to już zostało zauważone powyżej, NSA w prawomocnym wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09 odniósł się negatywnie do zarzutów Skarżącej odnoszących się do treści decyzji z 26 października 2007 r. Po trzecie, analizowana decyzja w załączniku nr 1 zawiera szczegółowe warunki oraz zasady zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do cech inwestycji i funkcji zabudowy, wprost wskazując: budynek inwentarski (chlewnia; k. 34 akt I instancji w tomie 1 akt administracyjnych). Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób szczegółowe zasady naruszają jej interes prawny, czy też innymi słowy, jakich zarzutów nie mogła podnieść w postępowaniu zakończonym decyzją z 26 października 2007 r., wiążących się z podstawą wznowieniową o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Zagadnienie, czy owa inwestycja spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu z 1997 r., winny być przedmiotem rozstrzygania na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego – w postępowaniu na podstawie art. 35 Prawa budowlanego. Nie stanowiło naruszenia prawa, przemawiającego za uchyleniem decyzji z [...] października 2007 r., ustalenie zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie w szczególności sposobu gospodarowania odpadami, nawet jeśli we wniosku Inwestor podał, że "nie przewiduje się" sposobu unieszkodliwiania odpadów (k. 34, 51 akt I instancji w tomie 1 akt administracyjnych). Właściwy organ w sposób należyty respektował w ten sposób przepisy odrębne. Skoro Inwestor wskazywał istniejący dojazd z ul. O. (działka nr [...]), to brak było konieczności dokonywania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi.
Nadto jeśli zarządcą drogi jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie główne, to dokonywanie odrębnych uzgodnień jest zbędne. W okolicznościach niniejszej sprawy, ani wzgląd na wskazane w skardze przepisy ustawy planistycznej, ani rozporządzenia z 2003 r., nie przemawiały za uchyleniem decyzji z [...] października 2007 r.
Wbrew zarzutom skargi, decyzja z [...] października 2007 r. nie dozwala na prowadzanie hodowli w nieograniczonym zakresie – w tym produkcji wielkotowarowej typu farmerskiego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje też, by Uczestnicy taką hodowlę w rzeczywistości w budynku, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe, prowadzili.
Organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (odwołanie z [...] kwietnia 2011 r. jest wyjątkowo lakoniczne; k. 1 akt Burmistrza w tomie 2 akt administracyjnych), nie musi jednak odnosić się do skargi kasacyjnej z [...] października 2009 r., do której odnosi się we właściwym trybie Sąd kasacyjny.
Reasumując, podniesione przez Skarżącą zarzuty dotyczące decyzji z: [...] maja 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r., nie przemawiały za uchyleniem decyzji [...] października 2007 r., w sytuacji, gdy organy obu instancji prawidłowo ograniczyły się do stwierdzenia wydania decyzji z [...] października 2007 r. z naruszeniem prawa i trafnie wskazały okoliczności, z powodu których nie uchyliły tej decyzji.
Skoro żaden z zarzutów skargi nie prowadził do odmiennej oceny, a Sąd nie znalazł podstaw dla uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.