Uzasadnienie
Pismem z (...) r., sygn. akt Pa (...), Prokurator Rejonowy w S. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamotuły nr XXX/363/12 z dnia 03 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na obszarze Miasta i Gminy Szamotuły (dalej: "Uchwała"), w części załącznika nr 1 – deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy oraz załącznika nr 2 - DO-2 – deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w zakresie zawierającym, w miejscu poprzedzającym podpis składającego deklarację, oświadczenie o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".
Zaskarżonej Uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.c.p.g.") poprzez zamieszczenie w załączniku nr 1 oraz w załączniku nr 2 - DO-2 do Uchwały, w miejscu poprzedzającym podpis składającego deklarację, ww. oświadczenia, pomimo braku kompetencji do zamieszczania takich pouczeń. Z tych powodów Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części załącznika nr 1 i nr 2 w zakresie zawierającym oświadczenie o treści: "Oświadczam, że znane mi są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".
W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w dniu 03 grudnia 2012 r. Rada Miasta i Gminy Szamotuły wydała przedmiotową Uchwałę, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego [z 23 stycznia 2013 r. poz. 739 – uw. Sądu]. W § 1 Uchwały stwierdzono, że ustala się: (1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych z terenu Miasta i Gminy Szamotuły, stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały oraz (2) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu Miasta i Gminy Szamotuły, stanowiący załącznik nr 2 do Uchwały. W dołączonym do Uchwały załączniku nr 1 (DO-1 – deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy) oraz załączniku nr 2 (DO-2 – deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), zawarto inkryminowane oświadczenia.
Dalej Prokurator – przywoławszy treść przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej Uchwały, tj.: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 6c ust. 1 i art. 6n ust. 1 u.c.p.g. – podkreślił, że szczególną uwagę należy zwrócić na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który wskazuje organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do podejmowania uchwał w innych sprawach niż wymienione w pkt 1–14 tego przepisu, w granicach określonych w odrębnych ustawach. Granice te określają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiąc, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji.
W ocenie Prokuratora, cechy takiej nie posiada zobowiązanie składającego informację do podpisania informacji (oświadczenia) o treści: "Oświadczam, że znane mi są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością" zawarte w treści załączników nr 1 i 2 do Uchwały. Ani przepisy przywołane w zaskarżonej Uchwale ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważniają bowiem rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Skarżący podkreślił, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas – w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji – możliwym byłoby odwoływanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań) czy złożenia oświadczenia o posiadaniu wiedzy odnośnie do takiej odpowiedzialności.
W ocenie Prokuratora wskazane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też inne przepisy, nie przewidują takiej możliwości, zaś ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy w tym zakresie nie można domniemywać.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Szamotuły (dalej jako: "Rada Miasta" lub "Organ") wniosła o oddalenie skargi w całości. Wyjaśniła, że Prokurator wnioskiem z 19 maja 2015 r. zwrócił się do Rady Miasta o zmianę zaskarżonej Uchwały. Pismem z 25 maja 2015 r. Organ poinformował Skarżącego, że sprawa jest na etapie konsultacji, bowiem wzór deklaracji był zmieniany nie tylko w zakresie wniosku Prokuratora. Skarżący pismem z 20 lipca 2015 r. [data wpływu do Organu – uw. Sądu] zaskarżył Uchwałę, zaś dnia 03 sierpnia 2015 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę nr X/83/2015 zmieniającą zaskarżoną Uchwałę. W dniu 05 sierpnia 2015 r. odpis ww. uchwały zmieniającej został przekazany Skarżącemu.
Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. pełnomocnik Organu podtrzymał wywody i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku (względnie: wykroczeniu poza granice) podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub na naruszeniu procedury jej uchwalania.
Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta i Gminy Szamotuły nr XXX/363/12 z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na obszarze Miasta i Gminy Szamotuły. Co istotne, kontrola ta dotyczy wyłącznie zaskarżonej przez Prokuratora części Uchwały, w pierwotnym brzmieniu, tj.: części jej załącznika nr 1 (wzór deklaracji DO-1: deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy) oraz załącznika nr 2 (wzór deklaracji DO-2 – deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), zawierających w miejscu poprzedzającym podpis składającego deklarację, tj. odpowiednio w rubryce G deklaracji DO-1 oraz rubryce H deklaracji DO-2, oświadczenie o treści: "Oświadczam, że znane mi są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".
Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6c ust. 1 i art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 stycznia 2013 r. (poz. 739) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2013 r. (§ 5 Uchwały), a także, iż była dwukrotnie przez Radę Miasta zmieniana: uchwałą LI/635/2014 z 22 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 06.10.2014 r. poz. 5117) oraz uchwałą nr X/83/2015 z 3 sierpnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.08.2015 r. poz. 4864).
Od razu należy podkreślić, że obie ww. nowelizacje pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Pierwsza dlatego, że zmiany dokonane uchwałą LI/635/2014 w ogóle nie dotyczyły wzorów deklaracji załączonych do zaskarżonej Uchwały. Druga zaś z tego względu, że choć uchwała nr X/83/2015 (podjęta już po wniesieniu przedmiotowej skargi) wprowadziła zmiany we wzorach deklaracji m.in. w zaskarżonej części, poprzez wyeliminowanie w nowo ustalonych wzorach kwestionowanych oświadczeń, to, w ocenie Sądu, fakt nadania wzorom deklaracji nowego brzmienia (czyli de facto uchylenie "starych", zaskarżonych wzorów) nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, dotyczącego kontroli owych "starych" wzorów.
Sąd w składzie obecnym podziela bowiem pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki dopiero od daty uchylenia (por. uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; a także wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04; z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, z 01.09.2010 r., I OSK 368/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"; podobnie w doktrynie m.in.: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały – w części dotyczącej "starych" wzorów – gdyż wzory te, w okresie ich obowiązywania, stanowiły podstawę do składania przez mieszkańców Miasta i Gminy Szamotuły deklaracji obejmujących kwestionowane oświadczenia, których złożenie mogłoby w konsekwencji nadal (w razie obiektywnej nieprawdziwości podanych wówczas danych), przynajmniej potencjalnie, wpływać na ustalenie lub ocenę ich ewentualnej odpowiedzialność karnej (karnoskarbową) z tego tytułu.
Z tych względów Sąd uznał, że podniesiony w odpowiedzi na skargę fakt podjęcia przez Radę Miasta uchwały nr X/83/2015, zmieniającej zaskarżoną Uchwałę m.in. w kwestionowanym zakresie, nie czyni niniejszego postępowania bezprzedmiotowym, a więc nie uzasadnia umorzenia tego postępowania, ani nie stwarza innej przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. A już na pewno fakt ten, sam w sobie, nie może uzasadniać oddalenia skargi – o co wnioskował Organ w odpowiedzi na skargę, najwyraźniej błędnie wiążąc fakt uchylenia zaskarżonej części uchwały z merytoryczną niezasadnością skargi (której to niezasadności wyrazem jest właśnie oddalenie skargi), zamiast z ewentualną bezprzedmiotowością postępowania (której wystąpienie uzasadniałoby jedynie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, a nie oddalenie skargi).
Tymczasem dokonana przez Sąd kontrola Uchwały w zaskarżonej części wskazuje, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i jako taka podlega uwzględnieniu.
Oceniając treść sformułowań ("oświadczeń") zamieszczonych w obu załącznikach do Uchwały, zakwestionowanych przez Prokuratora, należy wyjść od stwierdzenia, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego – co expressis verbis wynika z treści art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g., na podstawie którego została ona wydana – co oznacza, że winna spełniać wszystkie wymogi stawiane takim aktom przez ustawodawcę. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
W związku z tym, w ślad za argumentacją zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 14 maja 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 191/15 (CBOSA), należy wskazać, że do przepisów gminnych, zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. (powołanym także w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały), a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie i w granicach wyraźnych, szczegółowych upoważnień ustawowych. Owo upoważnienie szczegółowe określa organy właściwe do wydania aktu normatywnego oraz zakres materii, która może być przedmiotem regulacji w drodze tego aktu, a niekiedy również kwestie związane z uchwalaniem i wejściem w życie tego aktu.
W świetle, wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały, przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej Uchwały (a nie w błędnie przywołanym w skardze brzmieniu aktualnym) – do wyłącznej właściwości rady gminy należało to, by "[r]ada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi[ła], w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełniania oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji." Ponadto, zgodnie z art. 6n ust. 2 u.u.c.p.g. "[r]ada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi."
Ani przywołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pozostałe przepisy tych ustaw, ani też przepisy innych ustaw nie przewidują możliwości nałożenia przez radę gminy na obywatela obowiązku złożenia w deklaracji, o jakiej mowa w Uchwale, inkryminowanego oświadczenia o znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. Toteż ustalenie przez Radę Miasta we wzorach deklaracji stanowiących załącznik nr 1 (rubryka G) i nr 2 (rubryka H) do Uchwały obowiązku złożenia takiego oświadczenia przez składającego deklarację wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, a więc narusza prawo w stopniu istotnym.
Trafnie wskazuje Prokurator, że warunkiem odpowiedzialności karnej (odpowiednio także: karnoskarbowej) za złożenie nieprawdziwego oświadczenia jest, co do zasady, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem takiej odpowiedzialności. Słuszne jest zatem stanowisko, że jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej (karnoskarbowej) za składanie fałszywych (nieprawdziwych) oświadczeń określonego rodzaju, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas – w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji – możliwym byłoby odwoływanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (por. wyrok WSA z 05.06.2014 r., I SA/Kr 623/14, CBOSA).
Skoro przepisy art. 6n u.u.c.p.g., ani też inne przepisy ustawowe, nie przewidują możliwości nałożenia na obywatela obowiązku złożenia w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej lub karnoskarbowej, to Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność Uchwały, w pierwotnym brzmieniu, w zaskarżonej części, obejmującej oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnoskarbowej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, zamieszczone w punktach (rubrykach) G oraz H załączników, odpowiednio, nr 1 oraz nr 2 do Uchwały.
Sąd miał przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.