Uzasadnienie
Rada Miejska Zagórowa - działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") – w dniu 6 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr V/58/2011 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Szetlew (dalej w skrócie: "uchwała"). Załącznikiem do tej uchwały jest Statut Sołectwa Szetlew (dalej w skrócie: "statut").
Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. (dalej jako: "prokurator" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.
- 1) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań zebrania wiejskiego i sołtysa w § 7 i § 39 zaskarżonej uchwały,
- 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 31 zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej,
- 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej uchwale ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania - § 14 - oraz dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej - § 20 - wymagana jest obecność co najmniej 50 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia zebrania bądź głosowania w drugim terminie oraz poprzez przyznanie Burmistrzowi Gminy w § 21 uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania,
- 4) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez niezrealizowanie w pełni w Rozdziale 7 zaskarżonej uchwały treści upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa, zadania rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy.
Skarżący podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Zdaniem prokuratora, przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ponadto prokurator podniósł, że art. 35 ust. 3 pkt 3 upoważnia radę do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. W kompetencji tej brak upoważnienia do wprowadzania zasad ważności zebrania wiejskiego. Powyższe - zdaniem prokuratora - oznacza, że ustawodawca uznał, iż prawidłowo zwołane zebranie wiejskie jest ważne bez względu na liczbę uczestniczących w nim mieszkańców sołectwa.
Skarżący zaznaczył także, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one, mające charakter iuris cogens, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Skarżący zarzucił także, że Rada Miejska Z. w Rozdziale 7 statutu "Nadzór nad działalnością sołectwa" ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, iż "nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności" bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nadto w § 46 uprawnienie do nadzoru nadano wyłącznie Radzie Miejskiej, podczas gdy art. 35 u.s.g. przyznaje uprawnienia kontrolne i nadzorcze obu organom gminy, tj.: radzie i wójtowi.
Rada Miejska Z., reprezentowana przez burmistrza, w odpowiedzi na skargę wniosła o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej:
- - wyrażenie "w szczególności" we wprowadzeniach do wyliczenia w § 7 oraz § 39 statutu,
- - wyrażenie "wiejskie" w § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 31 statutu,
- - wyrażenie "wiejskim zgodnie z § 14 ust. 2" w § 20 statutu,
- - § 21 statutu,
- - § 46 ust. 2 statutu.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że podziela stanowisko skarżącego w zakresie sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących istotnego naruszenia prawa, tj. przepisów art. 35 § 3 pkt 3 i 4 oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. i w związku z tym wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. zakresie.
Organ nie zgodził się natomiast z zarzutami dotyczącymi niezgodności z prawem § 14 ust. 2 oraz § 46 ust. 1 i 3 statutu. W zakresie zarzutu dotyczącego § 46 statutu organ stwierdził, że dyspozycja ustawowa wskazująca obowiązek określenia "zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej" została wykonana przez zapisy § 46 ust. 1 i 3. Jedynie w ust. 2 § 46 błędnie wskazano organ nadzoru, a nie organy nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 25 czerwca 2020 r. Skarżący i organ wyrazili na to zgodę (k. 61 i k. 64 akt sąd.).
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. wobec podjętej przez Radę Miejską Zagórowa uchwały z dnia 6 maja 2011 r. nr V/58/2011 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Szetlew. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część uchwały, tj.: § 7 i § 39 w zakresie słów "w szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2, § 20, § 21, § 31 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie" oraz § 46 poprzez umieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe oraz niezrealizowanie w pełni treści upoważnienia ustawowego. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Podkreślenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ uwzględnił zdecydowaną większość zarzutów prokuratora. Tym samym należy stwierdzić, że w istocie spór między stronami sprowadza się do kwestii zgodności z prawem § 14 ust. 2 i § 46 ust. 1 i 3 statutu.
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.
Art. 5a ust. 1 Usg stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest przywołany art. 35 ust. 1 u.s.g.
W ocenie Sadu, wszystkie przywołane powyżej przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Takie jest również stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Wskazuje się, że dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).
Konsultacje przeprowadza się jednak z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329).
Uchwała Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 19 grudnia 2008 r. Nr XXI/132/2008 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Zagórów (Wielk.2009, poz. 235) w § 2 stanowi, że w konsultacjach mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na terenie, na którym mają być przeprowadzone konsultacje i posiadające czynne prawo wyborcze; w § 4, że konsultacje zarządza: 1) Burmistrz Gminy Zagórów 2) Rada Miejska Zagórowa; wreszcie w § 5, że konsultacje przeprowadza się na zebraniach mieszkańców, które zwołuje organ wymieniony w § 4; zaś w § 6 ust. 1, że ogłoszenie o zebraniu w celu przeprowadzenia konsultacji powinno być dokonane co najmniej na 7 dni przez wyznaczonym terminem poprzez: a) umieszczenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie b) umieszczenie obwieszczeń na terenie jednostek pomocniczych objętych konsultacjami, a w ust. 2, że obwieszczenie o zebraniu powinno zawierać: a) przedmiot konsultacji b) termin i miejsce przeprowadzenia konsultacji").
W związku z takimi wymogami prawnymi, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału Rada została wezwania do podania, czy przed podjęciem zaskarżonej Uchwały w przedmiocie statutu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem Uchwały, pod rygorem wydania orzeczenia na dokumentach załączonych do przekazanej sądowi skargi.
W odpowiedzi na wezwanie przedłożono wyciąg z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta Z. odbytej w dniu [...] maja 2011 r.; odpis listy obecności Radnych na powyższej sesji; odpis protokołu z zebrania Wyborczego Sołtysa i Rady Sołeckiej w Sołectwie S. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 wraz z listą obecności.
Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że przedłożone przez Radę dokumenty pozwalają przyjąć, że konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Protokół z Zebrania Wyborczego Sołtysa i Rady Sołeckiej z dnia [...] kwietnia 2011 r. w punkcie "Ad. 5f/", że "Przewodniczący zebrania omówił projek[t] statutu Sołectwa Szetlew. Uczestnicy zebrania nie zgłosili uwag i pozytywnie go zaopiniowali". Dodać należy, że na zebraniu obecnych było 79 osób, podczas, gdy z danych statystycznych GUS – według Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2011 roku – wynika, że liczba ludności we wsi S. wynosiła 224 (www.polskawliczbach.pl).
Burmistrz przedłożył ponadto odpis ogłoszenia z dnia [...] marca 2011 r. o zwołaniu zebrania mieszkańców sołectwa na dzień [...] kwietnia 2011 r., z którego wynika, że jednym z celów zebrania jest przeprowadzenie konsultacji w sprawie statutu Sołectwa S.., a w porządku zebrania przewidziano omówienie projektu statutu sołectwa, a także oświadczenie, ze ogłoszenie to podane zostało do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie sołectwa tj. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na terenie sołectwa oraz przekazane w formie kurendy, zaś projekt statutu sołectwa był udostępniony mieszkańcom przed zebraniem wiejskim poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń wraz z powyższym ogłoszeniem.
Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że nastąpiło rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji umożliwiające zapoznanie się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. Zwrócić należy tu uwagę na wysoka frekwencję na zebraniu dnia [...] kwietnia 2011 r., przekraczającą 1/3 liczby mieszkańców (obejmującej także osoby w wieku poniżej 18 lat).
Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 7 i § 39 statutu Sąd podziela pogląd skarżącego, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 i 4 u.s.g. zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby także przekazanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez burmistrza gminy. Wymogów określonych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. z pewnością nie spełniają regulacje § 7 i § 39 statutu, z których pierwsza normuje w sposób otwarty, przy użyciu zwrotu "w szczególności" zadania zebrania wiejskiego ["Zadania określone w § 1 zebranie wiejskie realizuje w szczególności poprzez: (...)"], a druga, tak samo, zadania sołtysa ["Do zadań sołtysa należy w szczególności: (...)"].
Jednocześnie Sąd zauważa, że w § 1 statutu, wbrew twierdzeniom odesłania zawartego w § 7, nie zostały określone przez Radę Miejską Zagórowa żadne zadania, które ma realizować zebranie wiejskie. Przepis § 1 statutu zawiera bowiem jedynie definicję sołectwa. Mając na względzie powyższe Sąd uznaje, że należy stwierdzić nieważność § 7 i § 39 statutu w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", przy czym w § 7 należy także stwierdzić nieważność zwrotu "określone w § 1".
Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 1 i § 31 statutu wskazać należy, że w myśl pierwszego z tych przepisów, do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Soleckiej oraz ich odwołanie. Natomiast § 31 statutu stanowi, że Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli: 1) notorycznie nie wykonują statutowych obowiązków, 2) naruszają postanowienia statutu i uchwały zebrania wiejskiego, 3) utracili zaufanie członków Sołectwa.
W kontekście powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zebranie wiejskie w statucie może występować w różnej roli: po pierwsze, jako organ uchwałodawczy (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), po drugie, jako ogół mieszkańców uprawnionych do głosowania, przy wyborze organów jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym trzeba odróżnić - w kontekście tej drugiej roli - zapisy statutów, które wskazują, że jakieś rozstrzygnięcie ma miejsce: "na zebraniu wiejskim", czy "podczas zebrania wiejskiego" (por. wyroki WSA w Olsztynie z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16 i sygn. akt II SA/Ol 1446/16 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli z określonych - poddanych kontroli sądu - zapisów statutu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele Polsce, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, to pozostaje to w zgodzie z art. 36 ust. 2 u.s.g.
Zebranie wiejskie stanowi wówczas jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów, a nie organ, któremu nadaje się kompetencje do wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej (por. wyroki WSA w Kielcach z: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19).
W ocenie Sądu, w zaskarżonych przepisach, tj. § 10 ust. 2 pkt 1 i § 31 statutu, zebranie wiejskie należy odczytać, jako organ uchwałodawczy. O rozumieniu treści § 10 ust. 2 pkt 1 statutu jednoznacznie przesądza usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 3 statutu zatytułowanym "Organy sołectwa i zakres ich kompetencji", w którym zostały precyzyjnie określone zadania i kompetencje realizowane przez organy sołectwa – zebrania wiejskiego i sołtysa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że skoro w § 10 ust. 2 pkt 1 statutu lokalny prawodawca zapisał, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołanie, a w § 31 statutu określił sytuacje kiedy Sołtys i Rada Sołecka mogą być odwołani przez zebranie, to – zdaniem Sądu – nie ulega wątpliwości, że także w tym ostatnim przepisie zebranie wiejskie należy rozumieć jako organ uchwałodawczy sołectwa.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym w u.s.g. brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego - do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Natomiast przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g,, poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, wyroki WSA w Kielcach z: 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, 5 grudnia 2019 r., sygn. akt 11 SA/Ke 652/19, wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09).
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że § 10 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, albowiem przyznanie przez Radę Miejską Zagórowa Zebraniu Wiejskiemu tej kompetencji nie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Odnośnie tego zarzutu Sąd wskazuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z kolei z przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego.
Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, ze organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).
Wychodząc z powyższych założeń należy zatem stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.
Podsumowując, skoro żadne przepisy rangi ustawowej nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa i rady sołeckiej, to nie stanowi naruszenia prawa treść § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 31 statutu, zgodnie z którymi odwołanie sołtysa i członków Rady Sołeckiej stanowi wyłączną kompetencję Zebrania Wiejskiego. Zdaniem Sądu, Rada Miejska Z. miała kompetencję do określenia w jakim trybie i formie może nastąpić odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Tym samym za chybione należy uznać zarzuty niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz § 31 statutu w tym samym zakresie.
Za zasadny Sąd uznał zarzut niezgodności z prawem § 20 statutu w zakresie słów "wiejskim zgodnie z § 14 pkt 2." Zgodnie z § 20 statutu "Wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej przeprowadzane są na zebraniu wiejskim zgodnie z § 14 pkt 2.". Z kolei przepis § 14 ust. 2 statutu stanowi, że: "Zebranie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim prawidłowo zawiadomieni i odbywa się:
w pierwszym terminie - w obecności co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, w drugim terminie - o pół godziny później, bez względu na liczbę osób uczestniczących w zebraniu uprawnionych do głosowania."
Z powołanych wyżej przepisów statutu wynika, że na akt wyborczy (głosowanie w zakresie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej) nałożono wymóg kworum (co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania). Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Co istotne, ograniczenie takie nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 684, ze zm.) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a wręcz, jak wskazuje się w doktrynie, powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 325/19, wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1106/17).
W konsekwencji, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 14 ust. 2 statutu w odniesieniu do wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej, to w § 20 statutu należy wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – sam zwrot "wiejskim zgodnie z § 14 pkt 2".
Jednocześnie Sąd nie znajduje podstaw do uznania niezgodności z prawem § 14 ust. 2 statutu, który określa wyłącznie zasady ważności Zebrania Wiejskiego. W tym kontekście należy wskazać, że art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. daje radzie gminy prawo uregulowania w statucie organizacji i określenia zadań organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić, aby Rada Miejska Z. naruszyła ww. przepis u.s.g. określając w § 14 ust. 2 statutu sposób organizacji organu uchwałodawczego Sołectwa Szetlew, jakim jest Zebranie Wiejskie.
Za trafny należy uznać zarzut niezgodności z prawem § 21 statutu. W myśl tego przepisu "1. Liczbę stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania określa Burmistrz Gminy.
2. Uczestnicy zebrania wyborczego potwierdzają swoją obecność podpisem na liście obecności." Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Rację zatem należy przyznać skarżącemu, że skoro prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to burmistrz może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określania liczby osób uprawnionych. Wobec powyższego należy stwierdzić nieważność § 21 statutu.
Zasadny okazał się także zarzut niezgodności z prawem przepisu § 46 statutu, jednakże jedynie w zakresie ust.
2. Z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują organom gminy, czyli jej radzie i wójtowi. Zakres kontroli także może obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Tym samym należy mieć na uwadze ustawowe kompetencje kontrolne, jakie w tym zakresie przysługują m.in. komisji rewizyjnej rady gminy. W przepisach rozdziału 7 statutu (Nadzór nad działalnością sołectwa) wskazano natomiast, że organem nadzoru nad działalnością sołectwa jest Rada Miejska. Tym samym, w ocenie Sądu, zmodyfikowana została treść art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., z którego wynika, że kontrolę oraz nadzór nad działalnością organów jednostek pomocniczych sprawują wójt (w niniejszej sprawie jest to Burmistrz Gminy Z.) oraz Rada Gminy (w niniejszej sprawie jest to Rada Miejska Z.). W związku z powyższym należy stwierdzić nieważność statutu w zakresie § 46 ust. 2.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pełni podziela stanowisko zajęte w wyroku tut. Sądu w sprawie IV SA/Po 661/20.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 7 statutu w zakresie użytych w nim zwrotów "w szczególności" i "określone w § 1"; § 39 statutu w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności"; § 10 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej; § 20 statutu w zakresie słów "wiejskim zgodnie z § 14 pkt 2."; § 21 statutu i § 46 ust. 2 statutu. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.