Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] lipca 2019 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] [...], [...] / Plac [...] [...], [...] w P. rozbiórkę: parkingu nr 1 (wraz z utwardzeniem nawierzchni z kostki betonowej) zrealizowanego przy granicy z dz. nr [...] o szerokości zmiennej od 6,60 m do 5,12 m i długości 26,20mi wraz z murkiem oporowym z bloczków betonowych o wysokości od 15cm do 35cm oraz ogrodzeniem ze słupków stalowych i paneli ogrodzeniowych o wysokości 1,1 m oraz parkingu nr 2 (wraz z utwardzeniem nawierzchni z kostki betonowej, ograniczonej krawężnikiem) o szerokości 10,85 m i długości 26,83 m, wraz z ogrodzeniem ze słupków stalowych i siatki do wysokości 0,9m (których usytuowanie określa załącznik graficzny do decyzji), zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P., położonej przed posesją przy ul. [...], [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P.).
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (dalej również jako: "PINB") poinformował o kontroli w sprawie legalności oraz prawidłowości usytuowania miejsc parkingowych na terenie nieruchomości w P. przy ul. [...], [...], [...], C. R. [...] i [...] (dz. nr ewid. gr. [...]). W protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] lipca 2016 r. wskazano, że na wskazanej działce usytuowano dwa parkingi. Na pierwszym wyznaczono sześć miejsc postojowych i ustawiono siedem blokad; parking wykonano na nawierzchni z kostki betonowej; teren parkingu wyrównano, w związku z czym na granicy nieruchomości przy ul. [...] i [...] wyniesiono teren o ok. 30 cm; parking z trzech stron ogrodzono panelami ogrodzeniowymi o wysokości 0,95 m; ustalono, że parking wykonano ok. 2013 r., inwestorem była Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] [...], [...]/Plac [...] [...], [...] w P..
Na drugim parkingu (od strony budynku przy pl. [...]) wyznaczono dziewięć miejsc postojowych; utwardzono kostką betonową i ogrodzono; ustalono, że parking wykonano w 2015 r. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
Następnie przeprowadzono kolejną kontrolę dnia [...] stycznia 2017 r., w trakcie której ustalono dodatkowo (w porównaniu z protokołem z dnia [...] lipca 2016 r.), że parking od strony budynku przy ul. [...] wykonano w 2014 r., wykonano wówczas także mur oporowy zagłębiony na ok. 0,5 m. Z kolei przy drugim parkingu, w trakcie wykonywanych prac, wydzielono miejsca postojowe. Na powyższe roboty inwestor nie wnosił o uzyskanie pozwolenia na budowę ani nie zgłosił zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydent Miasta P.). Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji akt ustalono, że działka nr [...] jest częścią Układu Urbanistycznego Śródmieścia (pod numerem wpisu do Rejestru zabytków nieruchomych Miasta P.: A 231) oraz częścią Zespołu urbanistyczno- architektonicznego najstarszych dzielnic miasta (pod numerem wpisu do Rejestru zabytków nieruchomych Miasta P.: A 239).
Mając na uwadze powyższe i po ustaleniu kręgu stron, PINB zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na wykonaniu dwóch parkingów na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P. położonej przed budynkiem przy ul. [...],[...] w P..
Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) PINB nakazał inwestorowi, tj. Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] [...], [...] / Plac [...] [...], [...] w P. rozbiórkę dwóch parkingów zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P., położonej przed posesją przy ul. [...], [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P.).
Od tej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] [...], [...] / Plac [...] [...], [...] w P.. W odwołaniu podniesiono, że wprawdzie pierwotną intencją Wspólnoty było przeznaczenie podwórza na miejsca do parkowania, ale zasadniczym celem kwestionowanych przez inspektorat nadzoru budowlanego prac było m.in. uporządkowanie i odwodnienie spornego terenu. Podkreślono, że likwidacja utwardzenia nawierzchni z kostki betonowej spowoduje, że na nieruchomości pojawi się błoto a sąsiednia nieruchomość ponownie będzie zalewana przez spływające wody opadowe. Podkreślono, ze podwórko, wbrew stanowisku organu I instancji nie jest już parkingiem w rozumieniu prawa, bowiem zlikwidowano zarówno miejsca postojowe, jak i pachołki zagradzające miejsce na placu, łańcuch przy wjeździe na plac i brak jest wyznaczonych miejsc parkingowych. Wskazano również, że utwardzony teren pełni rolę "podrzędną" w stosunku do budynku znajdującego się na nieruchomości.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie, poprzez sporządzenie szkicu dz. nr [...] obrazującego posadowienie przedmiotowych parkingów z zaznaczeniem utwardzenia, ogrodzeń oraz murku oporowego.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. Skarżąca dodatkowo poinformowała, że: "zlikwidowała pasy wykonane z pozbruku w kolorze czerwonym i wymieniła je na kolor szary, tak że obecnie nie ma żadnych linii rozgraniczających miejsca na placu; zdemontowała pachołki zagradzające miejsca na placu; zdemontowała łańcuch przy wjeździe na plac", wobec czego na ww. nieruchomości nie istnieją parkingi, co czyni decyzją PINB bezprzedmiotową.
Organ I instancji przesłał WWINB protokół z czynności kontrolnych dokonanych na działce nr [...] dnia [...] października 2019 r. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] lipca 2019 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] [...], [...] / Plac [...] [...], [...] w P. rozbiórkę: parkingu nr 1 (wraz z utwardzeniem nawierzchni z kostki betonowej) zrealizowanego przy granicy z dz. nr [...] o szerokości zmiennej od 6,60 m do 5,12 m i długości 26,20mi wraz z murkiem oporowym z bloczków betonowych o wysokości od 15 cm do 35cm oraz ogrodzeniem ze słupków stalowych i paneli ogrodzeniowych o wysokości 1,1 m oraz parkingu nr 2 (wraz z utwardzeniem nawierzchni z kostki betonowej, ograniczonej krawężnikiem) o szerokości 10,85 m i długości 26,83 m, wraz z ogrodzeniem ze słupków stalowych i siatki do wysokości 0,9 m (których usytuowanie określa załącznik graficzny do decyzji), zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P., położonej przed posesją przy ul. [...], [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P.).
Uzasadniając swoje stanowisko WWINB wskazał, że przedmiotem sprawy jest zbadanie legalności robót budowlanych, polegających na wykonaniu dwóch parkingów. Podkreślono, że zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., za urządzenie budowlane uznaje się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, takie jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Organ II instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonych przez PINB dnia [...] lipca 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r., ustalono między innymi, że pierwszy parking zrealizowano w 2014 r., a drugi w 2015 r. Ponadto, przy pracach polegających na realizacji pierwszego parkingu, wykonano także mur oporowy zagłębiony na ok. 0,5 m.; oba parkingi utwardzono kostką betonową oraz ogrodzono; wydzielono miejsca postojowe na drugim parkingu, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną załączoną do protokołu z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "Rozporządzenie"), parkingiem jest wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.
W ocenie WWINB, PINB prawidłowo zakwalifikował efekty wykonanych przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] [...],[...]/Plac [...] w P. robót budowlanych jako parkingi. Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wykonane dnia [...] października 2019 r. zdjęcie tabliczki przytwierdzonej do słupka przy jednym z parkingów z napisem: "Teren i miejsca postojowe tylko dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...]
Dalej WWINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 4 pkl 2 P.b., roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 P.b., wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazano, że działka [...], na której znajdują się przedmiotowe parkingi, jest częścią Układu Urbanistycznego Śródmieścia (pod numerem wpisu do Rejestru zabytków nieruchomych Miasta P.: A 231) oraz częścią Zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic miasta (pod numerem wpisu do Rejestru zabytków nieruchomych Miasta P.: A 239).
W toku postępowania ustalono, że nie zgłoszono Prezydentowi Miasta P. zamiaru wykonywania powyższych robót. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 P.b. lub w art. 49b ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszeniu. W sprawie ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane mające na celu realizację parkingów wykonano w 2014 r. oraz w 2015 r., wobec powyższego, PINB w sposób prawidłowy uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. I pkt 1 P.b.
Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Brak przesłanek do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. nie oznaczał jednak, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 P.b., albowiem zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 P.b. powyższe przepisy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane.
WWINB wskazał, że w sprawie ustalono, że inwestor winien był zgłosić zamiar realizacji parkingów Prezydentowi Miasta P. z uwagi na to, że działka nr [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ponadto usytuowanie parkingów jest niezgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a Rozporządzenia, który wskazuje, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m, w przypadku samochodów osobowych, jeżeli parking wykonano dla nie więcej niż 10 stanowisk postojowych. Organ ustalił, że przedmiotowe parkingi usytuowano bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], co narusza wskazany przepis rozporządzenia. Podkreślono, że dokonując oceny stanu faktycznego, że nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem niemożliwe jest dokonanie zmian w usytuowaniu -parkingów - ponieważ wówczas doszłoby do naruszenia innych przepisów Rozporządzenia.
W przewidzianym prawem terminie skargę na decyzję WWINB wniosła do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżając decyzję WWINB w części, tj. w zakresie nakazującym Wspólnocie Mieszkaniowej rozbiórkę parkingu nr 1 i 2. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b., art. 3 pkt 9 p.b., art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. oraz § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że funkcją podwórza ma być utwardzony plac, a nie miejsce do postoju samochodów. Podkreślono, że zlikwidowano miejsca parkingowe, o czym informowano organ, a pozostawienie jednej tabliczki, nie przesądza o tym, że sporny teren stanowi parking.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed sądem administracyjnym stawił się pełnomocnik strony skarżącej akcentując, że na terenie objętym nakazem rozbiórki nie ma parkingu, a realizacja nakazu usunięcia utwardzenia terenu nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako: kpa) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b.").
Jak wynika z akt sprawy, na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], [...], [...], C. R. [...] i [...] (dz. nr ewid. gr. [...]) zrealizowano prace polegające na utwardzeniu nawierzchni z kostki betonowej (zrealizowanego przy granicy z dz. nr [...] o szerokości zmiennej od 6,60 m do 5,12 m i długości 26,20m), posadowieniu murku oporowego z bloczków betonowych o wysokości od 15 cm do 35cm, a także na wykonaniu ogrodzenia ze słupków stalowych i paneli ogrodzeniowych o wysokości 1,1 m oraz utwardzeniu nawierzchni z kostki betonowej, ograniczonej krawężnikiem o szerokości 10,85 m i długości 26,83 m, wraz z ogrodzeniem ze słupków stalowych i siatki do wysokości 0,9 m -zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Jak wynika z akt sprawy pierwotną intencją Inwestorów było zrealizowanie parkingów, dlatego na terenie dwóch utwardzonych placów wyznaczono miejsca postojowe i ustawiono blokady.
W toku postępowania międzyinstancyjnego, uznawszy jednak rację stanowiska organu I instancji i niedopuszczalność - przeznaczenia -utwardzonych terenów do postoju i parkowania samochodów zlikwidowano wyznaczone wcześniej miejsca postojowe oraz ustawione blokady. W odwołaniu wskazano, że intencją inwestora było przede wszystkim uporządkowanie i odwodnienie spornego terenu, a nie przeznaczenie go do postoju i parkowania samochodów. Podkreślono, że wskutek likwidacji utwardzenia może dochodzić do zalewania działek, a przepisy prawa nie przewidują żadnych szczególnych wymogów dotyczących wykonania utwardzenia działki budowlanej.
Rozstrzygając spór pomiędzy organami a Skarżącą Sąd uznał za konieczne poczynienie pewnej uwagi wprowadzającej. Zaznaczyć należy, że spór zaistniały w sprawie nie wynika z odmiennej interpretacji przepisu prawa, w którym jednej stronie można przyznać rację, a drugiej zarzucić błąd wykładni. Ma on swe źródło w takiej oto okoliczności, że stan faktyczny będący przedmiotem oceny nie wpisuje się jednoznacznie w normy prawne. Bezspornie bowiem dokonano utwardzenia i ogrodzenia spornego terenu w dwóch miejscach, ale bezsporne jest też, że choć intencją Skarżącej było - wykorzystywanie - tego terenu do postoju pojazdów, to po otrzymaniu decyzji organu I instancji zlikwidowano miejsca i blokady postojowe. Podjęte przez Skarżącą działania spowodowane były wolą zalegalizowania wykonanego utwardzenia nawierzchni podwórza i spowodowały, że w dacie rozpoznania sprawy przez organ II instancji istota sporu dotyczyła już de facto możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 2 utwardzonych placów, wraz z murkami i ogrodzeniami. Na tę okoliczność wskazywała Skarżąca w toku postępowania odwoławczego, podkreślając jakie istotne znaczenie dla Wspólnoty ma - samo utwardzenie - terenu podwórza i jego uporządkowanie.
Podkreślić należy, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że rolą organów nadzoru budowlanego jest dokonanie oceny, czy istniejący w czasie postępowania administracyjnego obiekt budowlany lub budowla rzeczywiście zostały zrealizowane zgodnie z wolą ustawodawcy i czy w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 27.08.2015 r. sygn. II OSK 2078/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach badanej sprawy bezspornie doszło zatem do realizacji prac polegających na: utwardzeniu nawierzchni z kostki betonowej, posadowieniu murku oporowego z bloczków betonowych oraz ogrodzenia ze słupków stalowych i paneli ogrodzeniowych. Kwestią bezsporną pozostaje również, że wskazaną przez organ II instancji przyczyną nakazu rozbiórki był brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na to, że - jak wskazano - niemożliwe jest dokonanie zmian w usytuowaniu "parkingów". Wydając zaskarżoną decyzję organ uznał, że w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki parkingów z tej przyczyny, że nie istnieje możliwość usytuowania miejsc postojowych w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065 – dalej jako: Rozporządzenie).
Tymczasem, należy zwrócić uwagę, że pojęcie "parkingu" zostało przez prawodawcę zdefiniowane i to w § 3 pkt 25 Rozporządzenia - w przepisach którego organy upatrują przeszkody w doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie § 3 pkt 25 przez parkingu należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Przepis § 3 pkt 25 dodany został przez § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U.2017.2285) zmieniającego Rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2018 r., a więc jeszcze przed wszczęciem z urzędu postępowania w niniejszej sprawie - co nastąpiło [...] kwietnia 2019 r. Wskazany przepis odwołuje się do - przeznaczenia - wydzielonej powierzchni terenu na konkretny cel i - wytyczenia - na niej miejsc postojowych.
Co do zasady o przeznaczeniu terenu decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który - co niekwestionowane - dla spornego terenu nie obowiązuje. Analiza akt sprawy wskazuje, że dokonano utwardzenia terenu, który w obrocie prawnym jest opisywany jako "podwórze". O "podwórzu" mowa w znajdującej się w aktach sprawy decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (k.10 projektu budowlanego). Również opisie Etapu 3 – projektu budowlanego z września 2001 r. wskazano, że "przy budynku znajduje się związane z nim funkcjonalne - podwórze - z wjazdem kołowym o różnym funkcjonalnym i technicznym wyposażeniu z zielenią niską i wysoką (s. 4). Słownikowa definicja podwórza to: "plac przy domu, ogrodzony lub otoczony zabudowaniami" (internetowy słownik Języka Polskiego PWN.) i sporny teren - jak dowodzą akta sprawy - w tę definicję się wpisuje. Podkreślić też trzeba, że czym innym jest przeznaczenie terenu w rozumieniu prawa, a czym innym sposób jego użytkowania (w sposób z przeznaczeniem zgodny, bądź nie).
Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżąca dokonała m.in. utwardzenia terenu podwórza. Już na etapie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji poinformowano o likwidacji miejsc postojowych oraz blokad i wskazano, że teren podwórza został uporządkowany ale nie jest przeznaczony do postoju i parkowania samochodów. Niespornie intencją Skarżącej było przeznaczenie podwórza do postoju i parkowania samochodów, bo faktu tego dowodzi choćby projekt planu zagospodarowania terenu "Przyjazne podwórko" (Etap II realizacji). Należy jednak zauważyć, że jak wynika z ustaleń organu II instancji Skarżąca pozyskawszy wiedzę na temat niedopuszczalności realizacji tego zamierzenia, już na etapie postępowania odwoławczego, zlikwidowała linie rozgraniczające wcześniej pasy na placu, zdemontowała pachołki zagradzające miejsca na placu i zdemontowała łańcuch przy wjeździe na plac (k. 53). O swoich działaniach Skarżąca poinformowała organ zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia [...] września 2019 r. wskazując, że podwórko nie jest już parkingiem w rozumieniu prawa, bowiem zlikwidowano zarówno miejsca postojowe, jak i pachołki zagradzające miejsce na placu, łańcuch przy wjeździe na plac i brak jest wyznaczonych miejsc parkingowych.
Wskazano również, że utwardzony teren pełni rolę "podrzędną" w stosunku do budynku znajdującego się na nieruchomości. Utwardzone place w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie wpisywały się więc w definicję parkingu zawartą w § 3 pkt 25 Rozporządzenia. Błędnie zatem przyjęto, że teren ten musi odpowiadać wymogom Rozporządzenia w zakresie sytuowania miejsc postojowych (§ 19).
W konsekwencji przedwczesne, w ocenie Sądu było stwierdzenie, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć, bowiem trzeba, że choć istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych, to ograniczenia są ustanawiane z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Istotą przepisów Prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej w interesie publicznym oraz zapewnienie ich przestrzegania. W tym drugim aspekcie można stwierdzić, że Prawo budowlane ma charakter policyjny. Ujawnia się on w dwóch zakresach: kontroli prewencyjnej i nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.04.2012 r. sygn. IV SA/Po 1171/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwzględnieniem tak rozumianych celów należało zatem ocenić rezultaty prac wykonanych przez Skarżącą w kontekście ich zgodności z prawem.
Ze wskazanych powodów Sąd uznał skargę za zasadną z uwagi na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. w zw. z § 3 pkt 25 Rozporządzenia oraz art. 7 i 8 kpa.
Odnosząc się do treści skargi w której wskazano, że decyzja WWINB została zaskarżona - w części - obejmującej nakaz rozbiórki wskazać trzeba, że postulat zawarty w skardze odnoszący się do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko we wskazanej części jest nie do zaakceptowania, albowiem wówczas w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu odwoławczego nieznana art.138 k.p.a., a tym samym obarczona kwalifikowaną wadą prawną (por. wyrok WSA z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. II SA/Ka 2400/02).
Dlatego też uznając, że dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest uchylenie w całości decyzji obydwu instancji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na utwardzeniu niebędącej parkingiem nawierzchni z kostki betonowej, posadowieniu murku oporowego z bloczków betonowych oraz ogrodzenia ze słupków stalowych i paneli ogrodzeniowych. Należy przy tym uwzględnić, że teren pozostaje objęty ochroną konserwatorską.