Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 17 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 708/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 24 skargi na uchwałę Nr XXI/226/2016 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie nadania statutów sołectwom Gminy Szamotuły w zakresie dotyczącym załączników do uchwały nr 1 i 3 – 25, tj. statutów sołectw Baborowo, Baborówko, Brodziszewo, Emilianowo, Gałowo, Gąsawy, Jastrowo, Kąsinowo, Kępa, Koźle, Krzeszkowice, Lipnica, Lulinek, Mutowo, Myszkowo, Otorowo, Pamiątkowo, Piaskowo, Piotrkówko, Przecław, Przyborowo, Przyborówko, Szczuczyn, Śmiłowo i Witoldzin. Statuty w/w sołectw są jednobrzmiące.

Skargi dotyczące w/w statutów zostały zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami akt. Postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. wszystkie sprawy zainicjowane w/w skargami zostały połączone w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Połączone skargi częściowo różnią się tym jakie zapisy zaskarżonych załączników kwestionują, a także zakresem wniosków skierowanych do Sądu.

W 11 skargach wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w zakresie dotyczącym załączników do uchwały: nr 1 (Sołectwo Baborowo), nr 5 (Sołectwo Gałowo), nr 6 (Sołectwo Gąsawy) nr 9 (Sołectwo Kępa), nr 12 (Sołectwo Lipnica), nr 13 (Sołectwo Lulinek), nr 14 (Sołectwo Mutowo). nr 16 (Sołectwo Otorowo) nr 19 (Sołectwo Piotrkówko), nr 23 (Sołectwo Szczuczyn) i nr 24 (Sołectwo Śmiłowo).

W przypadku powyższych skarg zakwestionowano zapisy § 8 pkt 1, § 26 pkt 1 i 2, § 16 i wniesiono o stwierdzenie nieważności w/w załączników w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale w tym zakresie istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez:

1. 1. nadanie w § 8 pkt 1 oraz § 26 pkt 1 i 2 statutów, organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej;
2. 2. ograniczenie w § 16 statutów prawa do podejmowania uchwał na Zebraniu Wiejskim przyznając to uprawnienie wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze Rady Miasta i Gminy Szamotuły.

W przypadku pozostałych 13 skarg dotyczących załączników: nr 3 (Sołectwo Brodziszewo, nr 4 (Sołectwo Emilianowi), nr 7 (Sołectwo Jastrowo), nr 8 (Sołectwo Kąsinowo), nr 10 (Sołectwo Koźle), nr 11 (Sołectwo Krzeszkowice), nr 15 (Sołectwo Myszkowo), nr 17 (Sołectwo Pamiątkowo), nr 18 (Sołectwo Piaskowo), nr 20 (Sołectwo Przecław), nr 21 (Sołectwo Przyborowo), nr 22 (Sołectwo Przyborówko) i nr 25 (Sołectwo Witoldzin) zakwestionowano zapisy § 8 pkt 1 i § 26 wnosząc jedynie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tj. z 2019 r., Nr 142, poz. 506 z późń. zm., dalej u.s.g.) podjęła w dniu 21 czerwca 2016 r. uchwałę w sprawie nadania statutów sołectwom Gminy Szamotuły.

Powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim bowiem jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów, a nadto taki, który został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Tym samym znaczenie decydujące dla kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała ma właśnie taki charakter.

W załącznikach nr 1 - 25 do wskazanej uchwały, tj. w statutach w/w sołectw w § 8 pkt 1 przyznano Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków.

Zauważono, że wskazywany zapis uchwały narusza przepisy prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Podkreślono, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, jednak w zakresie w jakim rada gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. przeniesie na nie swoje zadania i kompetencje. Przyznanie zebraniu wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu sołectwa, które przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje elekcyjne względem innych organów sołectwa pozostają w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem dyspozycja art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, nie przysługuje tym samym zebraniu wiejskiemu.

Zarzucono ponadto, że sprzeczny z dyspozycją art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest zapis zawarty w § 16 statutów ograniczający prawa do podejmowania uchwał na Zebraniu Wiejskim przyznając to uprawnienie wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze Rady Miasta. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego i biernego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej.

Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Zawężenie przez Radę Miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne i bierne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 23/19, CBOSA)

Reasumując stwierdzono, że uchwała Nr XXI/226/2016 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie nadania statutów sołectwom Gminy Szamotuły w zakresie dotyczącym załączników nr 1 - 25 do uchwały, tj. statutów w/w sołectw jest sprzeczna z art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101- 102; wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r" sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

W 11 skargach dotyczących załączników do uchwały: nr 1 (Sołectwo Baborowo), nr 5 (Sołectwo Gałowo), nr 6 (Sołectwo Gąsawy) nr 9 (Sołectwo Kępa), nr 12 (Sołectwo Lipnica), nr 13 (Sołectwo Lulinek), nr 14 (Sołectwo Mutowo). nr 16 (Sołectwo Otorowo) nr 19 (Sołectwo Piotrkówko), nr 23 (Sołectwo Szczuczyn) i nr 24 (Sołectwo Śmiłowo) wskazano, że wprawdzie skarżący wskazał na uchybienie dotyczące nieważności zapisu § 8 pkt 1, § 16 oraz§ 26 statutu sołectwa, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie we wskazywanym zakresie, jednakże uchybienia te pociągają za sobą konsekwencje dla całego aktu prawa miejscowego jakim jest statut sołectwa, wymagają bowiem przemodelowania całej struktury (w tym w szczególności kwestii wyborczych) organów jednostki pomocniczej i w obecnym kształcie ów akt prawa miejscowego nie może ostać się w obrocie prawnym.

Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w zakresie dotyczącym w/w załączników do niej.

W przypadku pozostałych 13 skarg dotyczących załączników: nr 3 (Sołectwo Brodziszewo, nr 4 (Sołectwo Emilianowi), nr 7 (Sołectwo Jastrowo), nr 8 (Sołectwo Kąsinowo), nr 10 (Sołectwo Koźle), nr 11 (Sołectwo Krzeszkowice), nr 15 (Sołectwo Myszkowo), nr 17 (Sołectwo Pamiątkowo), nr 18 (Sołectwo Piaskowo), nr 20 (Sołectwo Przecław), nr 21 (Sołectwo Przyborowo), nr 22 (Sołectwo Przyborówko) i nr 25 (Sołectwo Witoldzin) wniesiono o stwierdzenie nieważności w/w załączników do zaskarżonej uchwały jedynie w części obejmującej § 8 pkt 1 i § 26. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Z kolei art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że ustawodawca odróżnia "zebranie wiejskie" od ogółu "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Jednocześnie jednak bezsporne winno być, iż jakkolwiek nie są to byty tożsame, to skład obu w/w gremiów pokrywa się w 100%.

Istotą postanowień § 8 ust. 1 i § 26 ust. 2 załącznika nr 6 zaskarżonej uchwały nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, przyznanie zebraniu wiejskiemu uprawnień elekcyjnych w zakresie wyboru oraz do odwoływania sołtysa (członków rady sołeckiej), lecz jedynie określenie - tak jak stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2) u.s.g. - zasad i trybu przeprowadzenia tych wyborów. Mianowicie wybór (odwołanie) sołtysa (członków rady sołeckiej) odbywa się podczas zebrania wiejskiego, lecz oczywiste jest, że dokonuje go, uczestniczący w tym zebraniu, ogół stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Lapidarność sformułowań postanowień statutu sołectwa, kwestionowanych przez skarżącego, nie powinna być kwalifikowana jako "istotne naruszenie prawa", lecz jako "nieistotne naruszenie prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Tego zaś rodzaju naruszenie prawa (nieistotne) nie skutkuje nieważnością postanowień aktu prawa miejscowego (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Tym samym brak jest podstaw do orzeczenia, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt: II GSK 357/11 oraz wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn.. akt: II FSK 3595/13). Za uznaniem, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa przemawia ponadto dotychczasowa praktyka przeprowadzania w sołectwie wyborów sołtysa (członków rady sołeckiej). Wyborów tych dokonał bezsprzecznie ogół stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, przy czym akt głosowania dokonał się podczas obrad zebrania wiejskiego. Nie wzbudziło to jakichkolwiek wątpliwości osób uprawnionych do głosowania i żaden sposób nie doszło przy tym do naruszenia czyichkolwiek praw wyborczych.

Jednocześnie organ administracji zdaje sobie sprawę, że pomimo wystąpienia "tylko" nieistotnego naruszenia prawa nie jest zwolniony z obowiązku doprowadzenia we właściwym trybie do wyeliminowania z statutu sołectwa wskazanych nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP").

Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała wraz z kwestionowanymi załącznikami do niej, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały te bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona uchwała wraz z kwestionowanymi załącznikami do niej, jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 13 lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1. 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2. 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3. 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4. 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5. 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144).

Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.

Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, niekazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.

Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na uwzględnienie w niewielkiej części.

Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz ich uzasadnienia jasno wynika, że zakwestionowana została przez skarżącego jedynie część postanowień zaskarżonych uchwał, a mianowicie: § 8 pkt 1, § 16 i § 26. Jednak skarżący w przypadku dwóch grup skarg, tj. odpowiednio 11 i 13 skarg, wywiódł różne zakresowo wnioski.

W 11 skargach dotyczących załączników do uchwały: nr 1 (Sołectwo Baborowo), nr 5 (Sołectwo Gałowo), nr 6 (Sołectwo Gąsawy) nr 9 (Sołectwo Kępa), nr 12 (Sołectwo Lipnica), nr 13 (Sołectwo Lulinek), nr 14 (Sołectwo Mutowo). nr 16 (Sołectwo Otorowo) nr 19 (Sołectwo Piotrkówko), nr 23 (Sołectwo Szczuczyn) i nr 24 (Sołectwo Śmiłowo) wskazano, że wprawdzie skarżący wskazał na uchybienie dotyczące nieważności zapisu jedynie § 8 pkt 1, § 16 oraz § 26 statutu sołectwa, jednakże uchybienia te w jego ocenie pociągają za sobą konsekwencje dla całego aktu prawa miejscowego jakim jest statut sołectwa, wymagają bowiem przemodelowania całej struktury (w tym w szczególności kwestii wyborczych) organów jednostki pomocniczej i w obecnym kształcie ów akt prawa miejscowego nie może ostać się w obrocie prawnym. Dlatego w przypadku tych skarg wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w zakresie dotyczącym w/w załączników do niej.

W przypadku pozostałych 13 skarg dotyczących załączników: nr 3 (Sołectwo Brodziszewo, nr 4 (Sołectwo Emilianowi), nr 7 (Sołectwo Jastrowo), nr 8 (Sołectwo Kąsinowo), nr 10 (Sołectwo Koźle), nr 11 (Sołectwo Krzeszkowice), nr 15 (Sołectwo Myszkowo), nr 17 (Sołectwo Pamiątkowo), nr 18 (Sołectwo Piaskowo), nr 20 (Sołectwo Przecław), nr 21 (Sołectwo Przyborowo), nr 22 (Sołectwo Przyborówko) i nr 25 (Sołectwo Witoldzin) wniesiono o stwierdzenie nieważności w/w załączników do zaskarżonej uchwały jedynie w części obejmującej § 8 pkt 1 i § 26. Sąd wskazuje, iż skarżący nie podniósł zarzutu skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości wskutek naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

W tym stanie rzeczy Rada Miasta i Gminy w S. nie odniosła się do tej kwestii w odpowiedzi na skargi. Wobec braku zarzutów w tym zakresie Sąd orzekający przyjął, że konsultacje z mieszkańcami w kontrolowanych przypadkach były prawidłowo przeprowadzone, tym bardziej, że na wstępie zaskarżonej uchwały jednoznacznie stwierdzono, że uchwalono ją po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami danego sołectwa.

Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw.

Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych w skargach zarzutów, należy stwierdzić, że zarzuty skarg dotyczące § 8 pkt 1 są jedynie częściowo zasadne (tylko w zakresie przyznania kompetencji Zebraniu Wiejskiemu do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej). Natomiast zarzuty dotyczące § 8 pkt 1 i § 26 w zakresie przyznania kompetencji Zebraniu Wiejskiemu do odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są niezasadne.

W § 8 pkt 1 statutów, postanowiono, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie zaś do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim.

Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone przepisy uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Tym samym, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S.

Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018], Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09).

Zaskarżony § 8 pkt 1 załączników do uchwały w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej lub jej członków narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Powyższe nie dotyczy procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17, publ. CBOSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie.

Nie można przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny był wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 w zakresie dotyczącym odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz § 26.

Niezasadny był także zarzut dotyczący § 16 zaskarżonych statutów w zakresie przyznania prawa do podejmowania uchwał na Zebraniu Wiejskim wyłącznie stałym mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze Rady Miasta należy uznać za zasadny. Zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Sąd orzekający nie podziela poglądu że uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania. Wprawdzie ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej i z tego wywodzi się, że nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują, a zawężenie przez radę miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 23/19 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Go 350/19), jednakże Sąd orzekający nie akceptuje tego poglądu.

Na aprobatę natomiast zasługuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11.12.2013 r. o sygn. II OSK 2456/13 (publ. CBOSA) że podmiotami uprawnionymi do głosowania na zebraniu wiejskim są członkowie sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, a listę osób uprawnionych ustala się na podstawie spisu wyborców, sporządzonego celem przeprowadzenia wyborów do organów gminy.

Jak trafnie wskazał NSA z art. 36 u.s.g. wynika, że ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa.

Naczelny Sąd wyjaśnił, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Wskazano, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy.

Przedstawiony szczegółowo w w/w wyroku kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.

Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP.

Wyjaśniono, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim.

Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych.

Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Nie jest więc sprzeczne z prawem wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał.

W świetle powyższego zasadny był jedynie zarzut skarg dotyczący stwierdzenia nieważności § 8 pkt 1 kwestionowanych statutóww zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej ("wybór i").

Pozostałe zarzuty dotyczące § 8 pkt 1 (w zakresie odwoływania), § 16 i § 26 statutów były niezasadne.

Wbrew żądaniom części skarg brak jest też podstaw by stwierdzać nieważność całości załączników do zaskarżonej uchwały.

Sąd orzekający stoi na stanowisku, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego aktu prawa miejscowego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części tego aktu (por. analogicznie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia tylko części zapisów uchwały, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności załączników do zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie dezintegruje całych załączników do zaskarżonej uchwały. Tym bardziej skutku takiego nie wywołuje stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 zaskarżonych statutów.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził zgodnie z żądaniem strony skarżącej nieważność we wszystkich zaskarżonych załącznikach do zaskarżonej uchwały § 8 pkt 1 w zakresie zwrotu "wybór i", a w pozostałym zakresie na podstawie art.151 p.p.s.a. skargi oddalił.